Đánh giá thực hiện chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo tại Việt Nam

Phát triển năng lượng tái tạo ngày càng được quan tâm vì đóng vai trò quan trọng trong việc thay thế dần cho năng lượng hóa thạch đang cạn kiệt và đáp ứng đòi hỏi ngày một khắt khe về môi trường, biến đổi khí hậu không chỉ của mỗi quốc gia, mà trong phạm vi toàn cầu. Những bước tiến trong công nghệ sản xuất, lưu trữ đã đem lại cho năng lượng tái tạo khả năng cạnh tranh mạnh mẽ hơn về chi phí liên quan đến sản xuất và sử dụng. Cần thấy rằng, năng lượng tái tạo hay năng lượng hóa thạch đều phải có định hướng phát triển phù hợp và hiệu quả. Việc nghiên cứu đánh giá thực hiện phát triển năng lượng tái tạo theo chính sách, pháp luật là hết sức cần thiết, vì nếu phát triển quá mức, quá nhanh, không theo đúng quy định pháp luật,… sẽ đưa đến những khó khăn cho nhiều phía từ hoạch định chính sách, nhà đầu tư, quản lý địa phương, các vấn đề kỹ thuật, vận hành hệ thống điện… Do đó, cần phải có những nghiên cứu đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo tại Việt Nam, thông qua đó tổng kết đánh giá kết quả đạt được, đồng thời phát hiện hạn chế, nguyên nhân và đề xuất giải pháp phù hợp, nhằm hoàn thiện chính sách, luật pháp, cũng như rút kinh nghiệm trong tổ chức thực hiện triển khai các kế hoạch, đề án liên quan.

1. Tổng quan nghiên cứu

Đã có những nghiên cứu, hội thảo trong và ngoài nước liên quan đến vấn đề thực hiện pháp luật, chính sách năng lượng trong phát triển ngành Điện và năng lượng tái tạo. Bài báo của Sara Schuman, Alvin Lin (2012), đề cập nghiên cứu tại Trung Quốc về sự tăng trưởng nhanh chóng của năng lượng tái tạo liên quan đến Luật Năng lượng tái tạo và các chính sách liên quan hỗ trợ tích hợp sử dụng năng lượng tái tạo. Bài báo đã phân tích, so sánh khung chính sách của Trung Quốc với các nước liên minh châu Âu và Mỹ. Trên cơ sở các phân tích, các tác giả đã đưa ra các kiến nghị nhằm cải thiện việc thực hiện Luật Năng lượng tái tạo, hạn ngạch và chính sách ưu tiên trong vận hành đối với năng lượng tái tạo, tiêu chuẩn kết nối, biểu giá mua điện và sự phối hợp địa phương – trung ương về sự phát triển năng lượng tái tạo. Trong nghiên cứu của Yaping Hua, Monica Oliphant, Eric Jing Hu (2016) cho thấy, phát triển năng lượng tái tạo là sự lựa chọn khả thi cho cả các nước phát triển và các nước đang phát triển. Các nước được nghiên cứu trong bài báo đều có mục tiêu, Luật và các quy định liên quan trực tiếp đến năng lượng tái tạo. Các tác giả cũng cho thấy tỷ lệ năng lượng tái tạo ngoài thủy điện còn rất thấp trong tổng năng lượng sơ cấp của các quốc gia được nghiên cứu. Hai tác giả Ying Liu và Chao Feng (2023) thực hiện nghiên cứu bằng phương pháp dữ liệu bảng của 129 quốc gia về phát triển năng lượng tái tạo thông qua Luật Năng lượng quốc gia, nhằm đánh giá tác động của luật pháp đến phát triển năng lượng tái tạo đối với các nước, cũng như đến từng dạng năng lượng tái tạo. Nhóm tác giả đã kết luận mức độ ảnh hưởng của tác động hành vi lập pháp mạnh hơn so với mệnh lệnh hành pháp, cũng như hiệu quả được tăng cường đối với những quốc gia có hệ thống pháp luật mạnh mẽ.

Bên cạnh các nghiên cứu về thực hiện pháp luật trong phát triển năng lượng tái tạo ở nước ngoài, cũng có một số bài báo trong nước đề cập các vấn đề liên quan đến hoàn thiện chính sách cho phát triển năng lượng tái tạo ^{13, 14}. Bài báo này kỳ vọng kết quả nghiên cứu sẽ đóng góp thêm cho mục tiêu đánh giá thực hiện pháp luật, chính sách về phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam trong 5 năm vừa qua, đồng thời đề xuất một số giải pháp định hướng nhằm thúc đẩy sản xuất và sử dụng năng lượng tái tạo tại Việt Nam trong hiện tại và tương lai.

2. Quy định chính sách, pháp luật và đánh giá thực hiện phát triển năng lượng tái tạo tại Việt Nam

Việt Nam hiện chưa có Luật Năng lượng tái tạo, nhưng có 2 văn bản quan trọng mang tính định hướng chiến lược cho phát triển năng lượng tái tạo, đó là: (i) Quyết định số 2068/QĐ-TTg ngày 25 tháng 11 năm 2015 phê duyệt Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050; và (ii) Nghị quyết Bộ Chính trị số 55-NQ/TW ngày 11/2/2020 về “Định hướng chiến lược phát triển năng lượng quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045”. Sau Quyết định và Nghị quyết này, có nhiều văn bản dưới luật được ban hành, nhằm điều chỉnh hoạt động chủ yếu ở 2 lĩnh vực điện mặt trời và điện gió. Chính phủ đã giao Bộ Công Thương chủ trì trong việc nghiên cứu, xây dựng Luật về năng lượng tái tạo thời hạn từ năm 2021-2025. (Bảng 1)

Bảng 1. Tổng hợp văn bản chính sách, pháp luật phát triển năng lượng tái tạo tại Việt Nam

Nguồn: Nhóm tác giả tổng hợp.

Việc thực hiện chính sách, pháp luật trong phát triển năng lượng tái tạo tại Việt Nam cũng đã được thể hiện cụ thể thông qua thực trạng phát triển năng lượng tái tạo thời gian qua, với những bước phát triển nhanh chóng, đa dạng các nguồn năng lượng tái tạo như năng lượng mặt trời, gió, sinh khối, đúng với định hướng tại các văn bản pháp luật quan trọng đã đề cập. Năng lượng mặt trời được coi là nguồn năng lượng tái tạo phát triển mạnh nhất tại Việt Nam trong thời gian qua về cả quy mô và cơ cấu, tốc độ tăng trưởng. Tính đến hết năm 2020, điện mặt trời nối lưới đã đưa vào vận hành lên tới 9GW, công suất các dự án điện mặt trời đã được bổ sung quy hoạch trên 13 GW, vượt xa so với mục tiêu phát triển điện mặt trời ở Việt Nam [3] vào năm 2025 (4.000 MW). Theo phê duyệt Quy hoạch điện VIII [2] đến năm 2030, tổng công suất điện mặt trời là 12.836 MW, trong đó điện mặt trời tập trung là 10.236 MW, điện mặt trời tự sản tự tiêu 2.600 MW. Ưu tiên phát triển điện mặt trời tự sản, tự tiêu. Phát triển nguồn điện cân đối theo vùng, miền, hướng tới cân bằng cung cầu nội vùng [2] là một điểm quan trọng trong định hướng phát triển điện lực quốc gia.

Điện gió là nguồn năng lượng tái tạo được Việt Nam quan tâm và phát triển, do tiềm năng phát triển điện gió trong đất liền và điện gió ngoài khơi. Tổng công suất được phê duyệt trong [3] là 11.584 MW, nhưng đến hết năm 2020 mới có khoảng 600 MW điện gió đã được đưa vào vận hành. Năm 2021, sản lượng điện gió đạt 3.3 tỷ kWh, đến hết năm 2022 ước đạt 8.8 tỷ kWh [13]. Hiện tại, điện gió ngoài khơi của Việt Nam được hết sức quan tâm phát triển, các dự án điện gió ngoài khơi đã được lắp đặt với tổng công suất 99 MW. Theo [2], đến năm 2030, điện gió trên bờ dự kiến đạt 21.880 MW (14.5% tổng công suất các nhà máy điện), điện gió ngoài khơi đạt khoảng 6.000 MW (4%), quy mô có thể tăng thêm trong trường hợp công nghệ phát triển nhanh, giá điện và chi phí truyền tải hợp lý.

Năng lượng sinh khối cũng là một nguồn năng lượng tái tạo có tiềm năng tại Việt Nam, nhưng chưa được phát triển tương xứng. Trong phê duyệt Quy hoạch Điện VIII đã có sự ưu tiên, phát triển loại hình điện từ sinh khối, nhà máy đồng phát và đến năm 2030, công suất dự kiến đạt 2.270 MW (tỷ trọng 1.5%). Hiện tại, đã có sự hiệu chỉnh về giá mua điện sinh khối đối với các dự án đồng phát nhiệt – điện: tăng từ 5.8 UScents/kWh lên 7.03 UScents/kWh. Đối với dự án không phải đồng phát nhiệt – điện: chuyển từ cơ chế Chi phí tránh được (với giá bình quân năm 2019 khoảng 7.36 UScents/kWh) sang cơ chế FIT với giá 8.47 UScents/kWh. Điều này giúp các nhà đầu tư dự án điện sinh khối từ trấu có thông tin rõ ràng để có quyết định đầu tư thích hợp. Đối với điện được sản xuất từ bã mía, số liệu chỉ cập nhật đến hết năm 2019 với tổng công suất lắp đặt nguồn điện từ bã mía tại 38 nhà máy đường hiện hữu đạt 504.7MW. Đến cuối năm 2020, cả nước có khoảng 560MW công suất các dự án điện sinh khối từ gỗ được đăng ký đầu tư và nghiên cứu đầu tư. Điện được sản xuất từ rác tại Việt Nam đã được quan tâm từ khá lâu (năm 2006). Tuy nhiên, nhiều dự án điện sản xuất từ rác chỉ dừng ở bước xin chủ trương đầu tư hay ý tưởng dự án, số dự án đầu tư thành công đi vào hoạt động còn hạn chế. Tính đến tháng 11/2020, có khoảng 586 MW tổng công suất các dự án điện từ rác đang được xây dựng, đã được phê duyệt bổ sung quy hoạch và đang được đề xuất kêu gọi đầu tư tại các tỉnh.

Riêng thủy điện nhỏ với các dự án có công suất dưới 30 MW, tính đến tháng 6/2021, trên toàn hệ thống điện quốc gia có 457 nhà máy thủy điện nhỏ, với tổng công suất lắp đặt là 4.698 MW. Tổng công suất đã phát điện của các nhà máy thủy điện vừa và nhỏ cả nước ước đạt 3.600 MW, đóng góp trung bình hàng năm hơn 14 tỷ kWh cho hệ thống điện quốc gia.

Các dạng năng lượng tái tạo khác như địa nhiệt, thủy triều, khí sinh học đều đã có nghiên cứu, đánh giá sơ bộ tiềm năng, nhưng các dạng năng lượng tái tạo này chưa có nghiên cứu cụ thể ứng dụng với sản xuất điện, cũng như chưa có các cơ chế khuyến khích về giá mua, nên đang dừng ở mức thử nghiệm (thủy triều) hoặc sử dụng cho mục đích khác như cấp nhiệt, chữa bệnh (khoáng nóng), quy mô nhỏ hoặc hộ gia đình (khí sinh học).

Định hướng phát triển năng lượng tái tạo trong Nghị quyết số 55-NQ/TW của Bộ Chính trị đã đề cập “Phát triển đồng bộ, hợp lý và đa dạng hóa các loại hình năng lượng; ưu tiên khai thác, sử dụng triệt để và hiệu quả các nguồn năng lượng tái tạo, năng lượng mới, năng lượng sạch”. Từ năm 2018 – 2022, năng lượng tái tạo tại Việt Nam đã có sự thay đổi lớn về quy mô. Với mục tiêu tỷ lệ các nguồn năng lượng tái tạo trong tổng cung năng lượng sơ cấp đạt khoảng 15% – 20% vào năm 2030; 25% – 30% vào năm 2045 (Nghị quyết số 55-NQ/TW) và tương ứng tỷ lệ điện năng sản xuất từ năng lượng tái tạo trong tổng điện năng sản xuất toàn quốc đạt khoảng 32% vào năm 2030 và khoảng 43% vào năm 2050 (Quyết định số 2068 QĐ-TTg 25/11/2015, Phê duyệt Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050), đến cuối năm 2022 ước tính sản lượng điện phát từ năng lượng tái tạo [12] đạt 130 tỷ kWh, chiếm khoảng 48% sản lượng điện phát của hệ thống điện Việt Nam (35% thủy điện, 13% điện gió, mặt trời và sinh khối). Tốc độ tăng trưởng của năng lượng tái tạo trong cơ cấu phát điện của hệ thống điện Việt Nam cũng tăng nhanh chóng (từ 27% năm 2010 lên 48% năm 2022). Bên cạnh việc chú trọng ưu tiên phát triển các nguồn năng lượng tái tạo có tiềm năng lớn, khả năng thương mại hóa cao như năng lượng mặt trời, gió, các dạng năng lượng tái tạo khác như năng lượng sinh khối (từ trấu, bã mía, gỗ), điện từ rác, địa nhiệt, sóng biển… cũng được quan tâm nghiên cứu đánh giá tiềm năng và khai thác tùy thuộc đặc điểm từng địa phương. Các nghiên cứu đánh giá tiềm năng, xây dựng mục tiêu phát triển và xây dựng kế hoạch thực hiện đều được thực hiện trong Dự thảo Quy hoạch tổng thể năng lượng quốc gia thời kỳ 2021 – 2030, tầm nhìn 2050 và Điều chỉnh Quy hoạch điện Quốc gia 2011 – 2020 có xét đến năm 2030. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, có những biến động nhanh chóng trong công nghệ, chính sách giá FIT đã làm thay đổi phát triển thực tế khá nhiều so với những báo cáo quy hoạch đã được phê duyệt. Bên cạnh những yếu tố bất định như dịch bệnh, bất ổn quốc tế ảnh hưởng đến kinh tế, giá đầu vào… những biến động khó lường trong khí hậu, thời tiết cũng gây khó khăn trong việc dự báo nhu cầu năng lượng và dự báo sản lượng từ năng lượng tái tạo, đây cũng là những vấn đề thách thức với việc thực hiện mục tiêu phát triển năng lượng Việt Nam trong tương lai.

Như vậy, để đẩy mạnh phát triển năng lượng tái tạo tại Việt Nam, Đảng và Chính phủ đã xây dựng, ban hành các văn bản thể hiện rõ định hướng, hướng dẫn thực hiện chính sách, cơ chế nhằm khuyến khích phát triển năng lượng tái tạo, cũng như từng dạng ưu tiên như năng lượng mặt trời, gió, sinh khối. Các cơ chế khuyến khích các dự án năng lượng tái tạo như giá tránh được, giá FIT, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế nhập khẩu, sử dụng đất, phí bảo vệ môi trường… đều được xây dựng và ban hành cụ thể. Luật Năng lượng tái tạo đang được các cơ quan chức năng nghiên cứu, soạn thảo trình Quốc hội ban hành. Việc phát triển năng lượng tái tạo cơ bản theo sát chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, có sự phát triển nhanh chóng đối với những dạng năng lượng tái tạo ưu tiên như mặt trời, năng lượng gió.

3. Kết luận và kiến nghị

Phát triển năng lượng tái tạo là phương án lựa chọn khả thi cho điều kiện Việt Nam, nhằm đáp ứng nhu cầu tăng trưởng năng lượng trong tương lai cũng như đòi hỏi phát triển bền vững kinh tế, môi trường. Qua nghiên cứu đánh giá thực hiện chính sách, pháp luật trong phát triển năng lượng tái tạo tại Việt Nam trong 5 năm qua cho thấy: (i) Các chủ thể tổ chức thực hiện có sự thống nhất và nhất quán trong các văn bản định hướng, hướng dẫn; (ii) Mục đích được cụ thể hóa cho các hoạt động thực tế, hợp pháp của các cơ quan, đơn vị có nhiệm vụ phát triển năng lượng tái tạo cũng như các nhà đầu tư và các tổ chức liên quan; (iii) Hoạt động của cơ quan, đơn vị có nhiệm vụ tổ chức thực hiện phát triển năng lượng tái tạo cũng như các nhà đầu tư cơ bản đều tuân thủ chính sách, pháp luật.

Trên cơ sở phân tích thực trạng thực hiện pháp luật trong phát triển năng lượng tái tạo và từ kinh nghiệm các nước cho thấy, cần: (i) Nhanh chóng nghiên cứu, xây dựng Luật Năng lượng tái tạo, các căn cứ, chính sách khuyến khích phát triển năng lượng tái tạo thống nhất, đồng bộ và kịp thời (đặc biệt trong tổ chức triển khai thực hiện kế hoạch trong Quy hoạch Điện VIII đã được phê duyệt, chính sách giá); (ii) Đa dạng hóa sử dụng năng lượng tái tạo (điện, nhiệt, giao thông vận tải) và ngay tại địa phương tiềm năng, khu lân cận, phát triển công nghiệp phụ trợ nhằm tăng tỷ trọng nội địa hóa đối với công nghệ sản xuất và sử dụng năng lượng tái tạo; (iii) Tính toán dự trữ tối ưu và kỹ thuật vận hành hệ thống điện khi tăng tỷ trọng năng lượng tái tạo; (iv) Đa dạng hóa nguồn vốn cho dự án năng lượng tái tạo như phát triển thị trường trái phiếu xanh, trái phiếu bền vững, tăng đầu tư công – tư để giảm gánh nặng tài chính cho Nhà nước và địa phương, xây dựng tiêu chí môi trường cho dự án xanh của quốc gia để có các căn cứ trong các quyết định ưu đãi về thuế, cũng như tổ chức thực hiện dự án phát triển năng lượng tái tạo; (v) Thông tin, tuyên truyền đến cộng đồng, người dân về sử dụng năng lượng tái tạo, bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế bền vững./.

TS. Phan Diệu Hương – ThS. Nguyễn Thị yến (Viện Kinh tế và Quản lý, Đại học Bách Khoa Hà Nội)

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2020), Nghị quyết số 140/NQ-CP, Ban hành chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 2/10/2020.
2. Thủ tướng Chính phủ (2023), Phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021 – 2030 tầm nhìn đến 2050. (Quy hoạch điện VIII).
3. Thủ tướng Chính phủ (2016), Phê duyệt Đề án điều chỉnh quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 có xét đến năm 2030.
4. Bộ Chính trị (2020), Nghị quyết số 55-NQ/TW, về định hướng chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, 11/2/2020.
5. Quốc hội (2018), Luật Điện lực
6. Thủ tướng Chính phủ (2021), Quyết định số 1658/QĐ-TTg ngày 1/10/2021, phê duyệt về Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2021 – 2030 tầm nhìn 2050.
7. Thủ tướng Chính phủ (2015), Quyết định số 2068 QĐ-TTg ngày 25/11/2015, Phê duyệt Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050.
8. Ying Liu, Chao Feng (2023). Promoting renewable energy through national energy legislation. Energy Economics, 118, February 2023, 106504. https://doi.org/10.1016/j.eneco.2023.106504
9. Yaping Hua, Monica Oliphant, Eric Jing Hu (2016). Development of renewable energy in Australia and China: A comparison of policies and status. Renewable Energy, 85, 1044 –
10. Sara Schuman, Alvin Lin (2012). China’s Renewable Energy Law and its impact on renewable power in China: Progress, challenges and recommendations for improving implementation. Energy Policy, 51, 89 –
11. Đỗ Hương (2023). Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng. Truy cập tại: https://nangluongsachvietnam.vn/d6/vi-VN/news/Danh-gia-viec-thuc-hien-chinh-sach-phap-luat-ve-phat-trien-nang-luong-6-166-19925
12. Nguyễn Anh Tuấn (2023). Năng lượng tái tạo Việt Nam năm 2022: Các sự kiện, thành tựu và nhận diện thách thức. Truy cập tại: https://nangluongvietnam.vn/nang-luong-tai-tao-viet-nam-nam-2022-cac-su-kien-thanh-tuu-va-nhan-dien-thach-thuc-30046.html
13. Nguyễn Hạnh (2023). Năng lượng tái tạo: Cần hoàn thiện chính sách để phát triển bền vững. Truy cập tại: https://congthuong.vn/nang-luong-tai-tao-can-hoan-thien-chinh-sach-de-phat-trien-ben-vung-237056.html
14. Đỗ Thị Bích Thủy (2023). Phát triển năng lượng tái tạo Việt Nam: Khó khăn, vướng mắc cần tháo gỡ. Truy cập tại: https://vioit.org.vn/vn/chien-luoc-chinh-sach/phat-trien-nang-luong-tai-tao-viet-nam–kho-khan–vuong-mac-can-thao-go-4442.4050.html