Tóm tắt: Bài nghiên cứu tập hợp lý thuyết và thực tiễn về chế độ lạm phát mục tiêu trên thế giới trong thời gian qua, từ đó rút ra các ưu nhược điểm và một số điều kiện tiên quyết quan trọng cho việc áp dụng chế độ chính sách tiền tệ này. Các điều kiện tiên quyết này được kiểm nghiệm xem xét tại Việt Nam để chỉ ra chúng ta đã thiết lập được những nền tảng phù hợp cho việc chuyển đổi hay chưa. Cuối cùng, nhóm tác giả xây dựng lộ trình và đề xuất một số thiết lập kỹ thuật cho việc áp dụng chính sách tiền tệ (CSTT) lạm phát mục tiêu ở Việt Nam dựa trên kinh nghiệm của một số quốc gia khác.
1. Giới thiệu
Theo trường phái kinh tế học Keynes mới, kỳ vọng hợp lý là một nhân tố quan trọng quyết định hành vi của công chúng, vì vậy các nhà hoạch định chính sách sẽ thu được các kết quả chính sách tốt hơn nếu họ có thể đánh giá và kiểm soát được nhân tố này một cách chủ động. Dựa trên nền tảng đó, trường phái Keynes mới gợi ý rằng Ngân hàng Trung ương (NHTW) không những cần đưa ra chính sách phù hợp trong từng tình hình cụ thể mà còn phải trao đổi thông tin một cách hiệu quả với công chúng để có thể định hướng kỳ vọng của họ. Một khi kỳ vọng được quản lý tốt, CSTT sẽ trở nên hiệu quả hơn và cái giá phải trả cho việc theo đuổi một CSTT chống lạm phát sẽ là thấp hơn. Lạm phát mục tiêu (LPMT) là một chế độ CSTT thành công hiện nay thỏa mãn vấn đề trao đổi thông tin và quản lý kỳ vọng như vậy. Dưới chế độ LPMT, khả năng trao đổi thông tin giữa tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, đồng thời việc quản lý tốt được lạm phát dưới chế độ LPMT bản thân nó cũng giúp xác lập uy tín cho CSTT, khiến việc định hướng kỳ vọng của CSTT trong tương lai trở nên dễ dàng hơn. Trong bài nghiên cứu này, nhóm tác giả đánh giá xu hướng phát triển của chế độ LPMT trên thế giới những năm gần đây, tổng hợp kinh nghiệm áp dụng thành công ở nhiều quốc gia và áp dụng chúng lên nền kinh tế Việt Nam để trả lời cho câu hỏi: liệu Việt Nam đã đủ điều kiện để chuyển đổi sang khuôn khổ chính sách tiền tệ mới này hay chưa?
- Khái niệm chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu
2.1 Định nghĩa chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu
Theo Mishkin (2012), lạm phát mục tiêu là một khuôn khổ điều hành CSTT mà ở đó NHTW tuân theo các nguyên tắc sau: i) thông báo ra công chúng về mục tiêu lạm phát trung hạn; ii) cam kết việc ổn định giá cả sẽ là mục tiêu dài hạn và hàng đầu của CSTT, cũng như cam kết việc thực hiện mục tiêu lạm phát; iii) sử dụng nhiều biến số (không chỉ riêng khối tiền) trong quá trình ra quyết định CSTT; iv) tăng tính minh bạch thông qua việc trao đổi thông tin về các kế hoạch và mục tiêu của CSTT với công chúng; và v) tăng trách nhiệm giải trình của NHTW trong việc thực hiện mục tiêu lạm phát. Xét trên góc độ nội hàm, định nghĩa này cho thấy CSTT LPMT bao gồm các thành tố về thông tin, trách nhiệm và kỹ thuật. Về mặt thông tin, NHTW dựa trên các phương tiện thông tin đại chúng, các báo cáo chính thức, ấn phẩm… để truyền tải một cách rộng rãi và hiệu quả nhất mục tiêu lạm phát trung hạn của mình đến với công chúng. Thông thường sẽ là chỉ tiêu lạm phát dự kiến trong một vài năm tiếp theo và chỉ tiêu đó nằm trong một khoảng biên độ nhất định.
2.2 Các mục tiêu khác của CSTT dưới chế độ lạm phát mục tiêu
Dưới chế độ LPMT, lạm phát là mục tiêu hàng đầu của CSTT nhưng không có nghĩa nó là mục tiêu duy nhất. Việc coi chế độ LPMT chỉ tập trung hoàn toàn vào kiểm soát lạm phát và bỏ qua các mục tiêu khác chẳng hạn bình ổn sản lượng, theo Bemanke (2003), là một quan niệm sai lầm. Trên cả lý thuyết và thực tiễn, tất cả các quốc gia LPMT đều là các quốc gia LPMT linh hoạt (Flexible inflation targeting), trong đó NHTW luôn quan tâm một cách nhất định đến các chỉ tiêu ngoài lạm phát dù mối quan tâm này là chính thức hay ngầm định.
– NHTW quan tâm tới mục tiêu bình ổn sản lượng: Tất cả các quốc gia LPMT đều có quan tâm tới bình ổn sản lượng. Một số quốc gia công khai mối quan tâm này trong danh sách các mục tiêu của CSTT như Israel, Na Uy hay Anh (nhưng luôn phải đứng sau mục tiêu lạm phát). Một số khác sử dụng các kỹ thuật để tạo không gian cho NHTW thực hiện mục tiêu này. Chẳng hạn ở Cộng hòa Séc, khuôn khổ pháp lý thiết lập các điều khoản thoát trách nhiệm (escape clauses) cho phép NHTW nước này không cần thực hiện mục tiêu lạm phát trong trường hợp nền kinh tế đối diện với cú sốc cung tạm thời nhằm tránh sản lượng biến động trong ngắn hạn.
– NHTW quan tâm tới mục tiêu ổn định tỷ giá: về mặt lý thuyết, theo đuổi LPMT đòi hỏi NHTW phải có cơ chế tỷ giá linh hoạt bởi quá quan tâm đến tỷ giá có thể khiến công chúng bối rối về mục tiêu ưu tiên thực sự của CSTT và phản ứng chính sách sai lầm trong trường hợp nền kinh tế phải đối mặt với cú sốc thực (Mishkin 2010). Mặc dù vậy, trong điều hành thực tiễn, NHTW nhiều quốc gia LPMT vẫn cố gắng can thiệp lên tỷ giá để tránh những ảnh hưởng bất lợi của tỷ giá biến động lên nền kinh tế, chẳng hạn làm suy yếu bảng cân đối của hệ thống ngân hàng hoặc giảm tính cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu. Lấy ví dụ như Israel hoặc Ba Lan, hai quốc gia này đã cố gắng theo đuổi một chính sách tỷ giá trườn bò dưới chế độ LPMT trong nhiều năm trước khi thả nổi hoàn toàn. Hay ở các quốc gia thu nhập trung bình, về danh nghĩa NHTW công bố khuôn khổ LPMT song song cùng một cơ chế tỷ giá thả nổi, nhưng trên thực tế các quốc gia đó vẫn áp dụng chính sách “sợ thả nổi” (fear of floating) – cho phép NHTW ngầm định áp dụng các biện pháp để bình ổn tỷ giá (Agenor & Silva, 2013).
2.3 Ưu điểm và nhược điểm của chế độ lạm phát mục tiêu
Một số ưu điểm nổi bật của chế độ LPMT có thể được kể đến như:
– LPMT là sự kết hợp ICU điểm của việc điều hành CSTT theo quy tắc (rules) và điều hành CSTT một cách tùy nghi (discretion): Tính quy tắc thể hiện ở việc NHTW đặt ra mục tiêu lạm phát cụ thể trong trung hạn để định hướng quá trình điều hành CSTT của mình. Tính tùy nghi thể hiện ở việc NHTW có thể tự do phản ứng với các cú sốc trong ngắn hạn mà không nhất thiết phải tập trung vào lạm phát một cách hoàn toàn bởi vì lạm phát là mục tiêu của trung hạn.
– LPMT giúp NHTW thiết lập được uy tín với công chúng, khiến việc quản lý kỳ vọng trở nên dễ dàng hơn và CSTT hiệu quả hơn: Lạm phát trung hạn của chế độ LPMT hoạt động như một neo danh nghĩa của CSTT. Khi NHTW nhiều lần hoàn thành được mục tiêu của mình, họ sẽ dần thiết lập được uy tín trước công chúng. Dưới cơ chế minh bạch và trách nhiệm giải trình, uy tín này ngày càng được củng cố và tạo ra niềm tin đối với neo danh nghĩa của CSTT.
– LPMT có neo danh nghĩa dễ hiểu và có tính truyền tải cao: Lạm phát là một khái niệm quen thuộc với nhiều tầng lớp nhân dân và sự thay đổi của nó có thể dễ dàng được quan sát hoặc cảm nhận dưới dạng đắt hơn hay rẻ hơn giá cả của các loại hàng hóa tiêu dùng, vì vậy sử dụng lạm phát làm neo danh nghĩa của CSTT sẽ khiến neo này dễ hiểu hơn với công chúng và có tính truyền tải cao hơn so với một số neo khác khác (chẳng hạn neo khối tiền).
Một số học giả phê phán LPMT bởi họ cho rằng LPMT vẫn tồn tại nhược điểm, trong đó có thể kể đến như:
– Neo lạm phát có độ trễ lớn: Không giống một số biến số vĩ mô như tỷ giá hay khối tiền, CSTT cần một thời gian truyền dẫn dài mới có thể tác động được lên lạm phát, vì vậy NHTW quốc gia LPMT sẽ gặp khó khăn hơn trong việc quan sát và kiểm soát mục tiêu trung hạn so với các chế độ CSTT khác.
– LPMT khiến sản lượng biến động: Kiềm chế lạm phát và bình ổn sản lượng là đánh đổi lẫn nhau trong trường hợp nền kinh tế đối diện với cú sốc cung tạm thời. Do vậy, quá tập trung vào lạm phát có thể khiến sản lượng biến động mạnh trong ngắn hạn.
– LPMT đòi hỏi tính linh hoạt trong tỷ giá, nhưng tỷ giá linh hoạt lại làm tăng bất ổn tài chính: Luận điểm này là đúng đối với các quốc gia thị trường mới nổi, khi mà ở những quốc gia này, việc thả nổi tỷ giá làm tăng bất ổn tài chính bởi tình trạng đô la hóa cao, truyền dẫn từ tỷ giá đến lạm phát là lớn, các công cụ phòng vệ tỷ giá còn chưa phát triển, cạnh tranh thương mại yếu…
2.4 Các điều kiện tiên quyết của chế độ lạm phát mục tiêu
Một quốc gia chỉ cần thiết lập được mục tiêu lạm phát trung hạn, cam kết ổn định giá cả là mục tiêu cuối cùng cũng như xây dựng được tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong điều hành CSTT là có thể coi như quốc gia đó đã chuyển đổi sang chế độ LPMT. Tuy nhiên, nhiều học giả khuyến cáo rằng khi quốc gia cân nhắc việc chuyển đổi chế độ CSTT, quốc gia đó cần xem xét sự thỏa mãn các điều kiện tiên quyết để đảm bảo LPMT có thể được thực hiện một cách suôn sẻ và thành công. Dựa trên kinh nghiệm áp dụng LPMT từ nhiều nền kinh tể trên thế giới, một số nhóm điều kiện tiên quyết đã được các nhà nghiên cứu đúc kết và đề xuất, tuy nhiên có sự khác nhau tương đối giữa các học giả về nhóm những điều kiện quan trọng nhất.
Batini, Kuttner và Laxton (2005) nêu ra bốn điều kiện tiên quyết của chế độ LPMT bao gồm: i) độc lập về thể chế: NHTW phải tự chủ hoàn toàn về mặt pháp lý cũng như không chịu bất cứ một áp lực tài khóa/chính trị nào có thể làm phương hại đến mục tiêu lạm phát; ii) hạ tầng kỹ thuật phát triển: dữ liệu luôn sẵn có cũng như NHTW đủ khả năng để dự báo lạm phát và thiết lập các mô hình; iii) cơ cấu kinh tế hiệu quả: không có hiện tượng kiểm soát giá, nền kinh tế không quá nhạy cảm với giá cả hàng hóa và tỷ giá, và tình trạng đô la hóa ở mức tối thiểu; và iv) hệ thống tài chính khỏe mạnh: hệ thống ngân hàng ổn định và lành mạnh, cũng như thị trường vốn phát triển tốt. Khi áp dụng bốn điều kiện tiên quyết kể trên vào khảo sát 21 nền kinh tế LPMT và 10 nền kinh tế phi LPMT, các tác giả phát hiện ra rằng hầu như các quốc gia LPMT đều chỉ thỏa mãn một phần hoặc không thỏa mãn các điều kiện 2, 3 và 4 tại thời điểm áp dụng LPMT. Riêng điều kiện số 1, phần lớn NHTW đã đạt được sự độc lập trong lựa chọn công cụ CSTT tại thời điểm chuyển đổi, tuy nhiên xét ở phạm trù rộng hơn – tự chủ cao về mặt pháp lý – thì chỉ 1/5 các quốc gia LPMT là thỏa mãn. Kiểm tra định lượng cũng cho thấy không có điều kiện nào quan hệ chặt chẽ với sự cải thiện trong các điều kiện vĩ mô sau khi áp dụng LPMT. Như vậy, các tác giả này kết luận rằng sự vắng mặt của các điều kiện ban đầu bản thân nó không ngăn cản việc áp dụng hay ảnh hưởng đến sự thành công của LPMT sau này.
Freedman và Otker-Robe (2010) lại cho rằng chỉ có ba điều kiện cốt lõi để triển khai LPMT, đó là: i) mục tiêu lạm phát được ưu tiên hơn so với các mục tiêu khác; ii) không có thống trị tài khóa (físcal dominance); và iii) NHTW độc lập về công cụ CSTT. Nghiên cứu điều tra năm 2009 của hai tác giả này (Freedman & Otker- Robe, 2009) trên 8 quốc gia LPMT cho thấy hầu hết các quốc gia khảo sát đều đã thỏa mãn ba điều kiện này tại thời điểm chuyển đổi, một số điều kiện khác như khả năng xây dựng mô hình và dự báo lạm phát hiệu quả hoặc NHTW độc lập về mặt pháp lý đều không được thỏa mãn bởi đa số. Từ đó, hai ông kết luận rằng các quốc gia muốn chuyển đổi chế độ CSTT nên đáp ứng 3 điều kiện kể trên trước khi áp dụng LPMT. Các điều kiện khác, những điều kiện được coi là căn bản của LPMT, lại hoàn toàn có thể được bỏ qua tại thời điểm áp dụng.
Gemayel et al. (2011), dựa trên thực nghiệm ở 36 quốc gia thu nhập thấp và thị trường mới nổi, đã kết luận rằng không quốc gia LPMT nào thỏa mãn tất cả điều kiện tiên quyết tại thời điểm chuyển đổi. Tuy nhiên, các tác giả nêu ra một số điều kiện nên được thiết lập nhằm giúp LPMT có thể được áp dụng dễ dàng hơn, đó là: i) cơ chế truyền dẫn CSTT vận hành hiệu quả; ii) CSTT độc lập ở một mức độ nhất định; và iii) không có cam kết đối với tỷ giá.
Nhóm tác giả tiến hành kiểm tra ba điều kiện tiên quyết của Freedman và Otker-Robe lên một số quốc gia áp dụng hoặc dự kiến áp dụng LPMT thời gian gần đây, kết quả cho thấy tất cả các quốc gia đều đã xây dựng cho mình khuôn khổ pháp lý thỏa mãn ba điều kiện tiên quyết trước khi chuyển đổi một cách chính thức chế độ CSTT: hệ thống pháp lý được sửa đổi nhằm đưa lạm phát trở thành mục tiêu hàng đầu của CSTT, ngăn cản khả nâng tiền tệ hóa chi tiêu chính phủ và trao cho NHTW quyền độc lập trong lựa chọn công cụ CSTT. Các điều kiện khác được nhiều quốc gia bỏ qua hoặc chỉ thiết lập sau khi LPMT đã đi vào hoạt động. Chẳng hạn ở Uganda, thị trường vốn là chưa phát triển ngay tại thời điểm chuyển đổi với thị trường chứng khoán có tỷ suất xoay vòng thấp và thanh khoản hạn chế, giá trị chứng khoán giao dịch chỉ chiếm 0,1% GDP; thị trường trái phiếu tư nhân gần như không tồn tại và bị áp chế bởi trái phiếu Chính phủ. Ở Kazakhstan, tình trạng đô la hóa giai đoạn 2014 – 2015 lên tới hơn 40%, cơ chế truyền dẫn CSTT suy yếu và một CSTT vẫn mang tính nhìn vào tác động quá khứ (backward-looking). Georgia cũng tương tự như Kazakhstan với tình trạng đô la hóa năm 2009 lên tới trên 70%, góp phần làm suy yếu truyền dẫn CSTT ở quốc gia này và khiến NHTW phải duy trì kiểm soát tỷ giá cho tới tận cuối năm 2013. Tuy nhiên, các quốc gia kể trên vẫn tiến hành chuyển đổi chế độ CSTT bởi vì các điều kiện khác có thể được thiết lập sau khi LPMT đã đi vào hoạt động…
(còn nữa)
Lê Thái Phong/Nguyễn Thu Thủy/Lê Việt Dũng
(Nguồn: Những vấn đề Kinh tế & Chính trị thế giới, số 2/2017)
