Vai trò của chính phủ là rất quan trọng trong việc phát triển công nghiệp hỗ trợ đối với mỗi quốc gia, thể hiện ở việc hình thành các chính sách. Các ngành công nghiệp hỗ trợ có phát triển hay không chủ yếu do các chính sách về công nghiệp hỗ trợ có đủ mạnh hay không. Bài viết phân tích quan điểm, chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ. Ở Nhật Bản – quốc gia có những nét tương đồng với Việt Nam về văn hóa, lợi thế so sánh địa lý, nguồn nhân công, trên cơ sở đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
- Quan điểm, mục tiêu phát triển công nghiệp hỗ trợ ở Nhật Bản
Bắt đầu từ nửa cuối của thập kỷ 50 của thế kỷ XX, Nhật Bản đã thực hiện hàng loạt những cải tiến về công nghệ và đề ra một chính sách công nghiệp đa dạng nhằm mở rộng cơ sở công nghiệp trong nước, khuyến khích phát triển các ngành công nghiệp mới, cơ cấu lại các khu vực đang giảm sút. Mục tiêu của chính sách công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng trong thời kỳ này gồm hai phần: thay thế nhập khẩu và khuyến khích xuất khẩu. Các ngành như sợi tổng hợp, hóa dầu, máy móc, phụ tùng, điện tử được xác định là các khu vực ưu tiên và được hưởng các ưu đãi của Chính phủ Nhật Bản về miễn giảm thuế kinh doanh về thuế xuất khẩu, cho vay lãi suất thấp, cho phép nhập khẩu công nghệ nước ngoài, và miễn phải chịu luật chống độc quyền. Bên cạnh đó, Chính phủ Nhật Bản cũng chú trọng thay đổi về thể chế để khuyến khích xuất khẩu.
Mục tiêu chính sách công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng trong những năm 60 thế kỷ XX được bổ sung thêm nội dung bảo vệ các ngành công nghiệp trước những tác động của tự do hóa. Nếu như việc bảo vệ các ngành công nghiệp này vẫn sử dụng những công cụ chính sách như thời kỳ trước đây thì sẽ không có sự chuyển hướng của chính sách công nghiệp. Thay vào đó, các công cụ chính sách theo chiều ngang được thực hiện để tăng cường sức cạnh tranh cho công nghiệp của Nhật Bản. Mục tiêu nâng cao sức cạnh tranh của công nghiệp Nhật Bản được thông qua việc chính phủ Nhật Bản khuyến khích việc phối hợp giữa các ngành công nghiệp, tăng cường hợp tác, trao đổi thông tin giữa khu vực tư nhân và khu vực nhà nước. Tuy nhiên, chính sách công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng vẫn sử dụng các công cụ theo chiều dọc đối với một vài ngành công nghiệp cụ thể như ô tô và hóa dầu, được coi là những ngành có tính chiến lược, song những công cụ theo chiều dọc này trong thực tế đã không có hiệu lực như mong muốn.
Thay vào đó, cơ chế thị trường và sự phối hợp giữa chính phủ Nhật Bản với các ngành công nghiệp theo phương châm: “Chính phủ không phải là cha, chính phủ chỉ là người anh trai đối với các ngành công nghiệp”. Trong thời kỳ này, công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng của Nhật Bản đạt được mức tăng trưởng cao chưa từng có, với hệ thống kinh tế tự do được hình thành và củng cố vững chắc.
Bên cạnh việc tái cấu trúc nền công nghiệp, đẩy mạnh các ngành có lợi thế cạnh tranh, chính phủ Nhật Bản quan tâm đên việc mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế để tạo dựng nhiều cơ hội cho công nghiệp. Chính sách phát triển công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng của Nhật Bản là tập trung phát triển các ngành công nghiệp có tiềm năng cạnh tranh tương lai trên thị trường thế giới để điều chỉnh cơ cấu ngành công nghiệp. Các ngành có lợi thế cạnh tranh tương lai là những ngành có khả năng tăng nhanh năng suất lao động qua việc dễ tiếp thu công nghệ và nhu cầu tăng khi thu nhập tăng. Với cơ cấu công nghiệp mới, các chính sách hỗ trợ của chính phủ Nhật Bản qua thuế và tín dụng cũng được soạn thảo nhằm trợ giúp phát triển và hoàn thiện cơ cấu ngành công nghiệp theo mục tiêu mong muốn. Ngoài ra, sự thỏa hiệp của chính phủ Nhật Bản và cộng đồng kinh doanh qua các hình thức thảo luận và định hướng phát triển luôn được duy trì. Để nâng cao khả năng cạnh tranh của hàng hóa công nghiệp Nhật Bản, chính phủ Nhật Bản có những chính sách và biện pháp sát nhập các công ty để có quy mô lớn hơn với khả năng cạnh tranh mạnh hơn.
Mặt khác, từ năm 1956 Nhật Bản đã có Luật xúc tiến công nghiệp chế tạo máy, áp dụng chính sách hỗ trợ cụ thể cho các ngành công nghiệp hỗ trợ; Luật Phòng chống trì hoãn thanh toán chi phí thầu phụ; Luật Xúc tiến doanh nghiệp thấu phụ nhỏ và vừa (năm 1970). Nhật Bản với mục tiêu xây dựng các chính sách công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng nhằm kịp thời đáp ứng những biến đổi trong môi trường kinh doanh, cân bằng lợi ích giữa các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME) và doanh nghiệp lớn. Hiện nay, chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ của Nhật Bản là thúc đẩy các doanh nghiệp liên kết với các doanh nghiệp nước ngoài, sử dụng có hiệu quả các phụ tùng giá rẻ của nước ngoài.
- Nội dung chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ ở Nhật Bản
2.1 Chính sách cho giai đoạn phục hồi sau chiến tranh
Năm năm đầu tiên sau chiến tranh, Nhật Bản đã cố gắng phục hồi những hậu quả nặng nề mà chiến tranh để lại. Khi đó, Nhật Bản bị thiếu hụt hàng hóa và dự trữ ngoại tệ trầm trọng. Chính phủ Nhật Bản đã thực hiện “kế hoạch sản xuất ưu đãi” (Keisha Seisan Hoshiki, 1946-1948). Theo đó, chính phủ Nhật Bản ưu tiên phân bổ nguyên vật liệu và tài chính. Tài nguyên cho ngành công nghiệp là thép và than đá. Ngành thép tiếp nhận nhiều than và ngành than đã nhận được nhiều thép. Việc xử lý ưu tiên này đã góp phần giải quyết tình trạng thiếu năng lực sản xuất và chuẩn bị thành công cho công nghiệp hoá trong giai đoạn tiếp theo. Hơn nữa, chính phủ Nhật Bản can thiệp trực tiếp vào thị trường bằng cách kiểm soát giá kết hợp với trợ cấp, phân bổ khoản vay và phân bổ các vật liệu nhập khẩu bị hạn chế.
Năm 1948, một chính sách ổn định, gọi là Kế hoạch Dodge, đã được giới thiệu, qua đó Chính phủ Nhật Bản kiểm soát các khoản vay mới và trợ cấp đã bị bãi bỏ và ngân sách đã được kiểm soát chặt chẽ. Lạm phát biến mất nhanh chóng. Chính sách công nghiệp trong giai đoạn này cần được xem là đặc biệt. Nhiều can thiệp trực tiếp giống như kế hoạch kinh tế xã hội chủ nghĩa. Chúng ta nên đánh giá giai đoạn này làm nền tảng cho sự tăng trưởng cao trong giai đoạn tiếp theo.
2.2 Chính sách cho giai đoạn thiết lập
Thời gian bắt đầu và thiết lập (từ năm 1951 đên năm 1960): Trong những năm 1950, “chính sách mục tiêu” (Targeted Policies) trở thành trung tâm của các chính sách. Một số ngành công nghiệp mục tiêu được “hợp lý hóa” (Gorika) để “bắt kịp” với chính sách công nghiệp Nhật Bản (mục tiêu là để đạt được năng lực cạnh tranh quốc tế) gồm các ngành công nghiệp thép, than, đóng tàu, điện, sợi tổng hợp và phân bón hóa học, hóa dầu, máy công cụ và các bộ phận, và điện tử. Mặt khác, trong giai đoạn này, một số ngành công nghiệp đã được nhắm tới “thiết lập” (để tạo ra ngành công nghiệp mới), cụ thể là ô tô, máy móc điện năng, máy tính và các ngành công nghiệp hoá dầu. Các ngành công nghiệp này được coi là “các ngành công nghiệp đang phát triển” có tiềm năng phát triên cao hoặc tăng lợi nhuận theo quy mô, được các chính phủ cho là cần phối hợp đầu tư.
Đối với các mục tiêu này, chính phủ Nhật Bản đã thông qua các biện pháp chính sách khác nhau: ban hành các điều khoản thuế đặc biệt, thuế quan và hạn ngạch nhập khẩu, khấu hao nhanh, miễn thuế cho máy móc nhập khẩu … Để tài trợ cho các biện pháp chính sách này, chính phủ Nhật Bản đã thực hiện Chương trình cho vay và đầu tư tài chính (Zaisei Touyushi), tiết kiệm bưu điện và tài khoản bảo hiểm xã hội được chuyển vào chương trình này. Trên thực tế, các ngành công nghiệp được bảo vệ cao và được ưu đãi đặc biệt, nhưng những công cụ chính sách nảy được hiểu là tạm thời trong số các doanh nhân. Trên thực tế, các chính sách ở giai đoạn này được tiến hành trong khuôn khổ các biện pháp tạm thời và bãi bỏ theo một lịch trình vững chắc. Theo nghĩa này, có sự khác biệt rõ rệt giữa các quốc gia châu Mỹ latinh, nơi sự bảo vệ quá mức và kéo dài trong một thời gian dài.
2.3 Chính sách cho giai đoạn tăng trưởng cao (từ năm 1961 đển năm 1972)
Trong những năm 1960, Nhật Bản trải qua một sự tăng trưởng kinh tế ấn tượng với mức tỷ lệ trung bình hơn 12%. Cùng với sự phát triển này, Nhật Bản đã từng bước hội nhập vào nền kinh tế quốc tế và thấy dược sự cần thiết là một thành viên của tổ chức GATT và OECD. Để làm được điều này Nhật Bản đã được yêu cầu tự do hóa thương mại và thị trường vốn theo một lịch trình tự do hóa. Vì vậy, mục tiêu của chính sách công nghiệp đã thay đổi. Từ ngành công nghiệp nuôi dưỡng, công nghiệp bắt đầu đặt nó trên đôi chân của mình trong tự do hóa vốn và thương mại. Những hạn chế về xe buýt và xe tải được dỡ bỏ từ năm 1961, TV màu năm 1964, xe ô tô chở khách năm 1965, phim màu năm 1971, mạch tích hợp bộ nhớ lớn năm 1974 và máy tính vào năm 1975. Tự do hóa thị trường vốn (FDI) bắt đầu vào năm 1967 và đã được hoàn thành trong năm 1973. Tự do hoá đã tạo ra động lực mạnh mẽ cho các doanh nghiệp chuẩn bị cho cạnh tranh quốc tế trong giai đoạn tới.
Tuy nhiên, đối mặt với sự cạnh tranh gay gắt của nước ngoài, Bộ Thương mại và Công nghiệp (MITI) lúc bấy giờ đã cố tổ chức sát nhập của một số ngành thông qua “Kế hoạch Nhóm” (Group Plan) nhằm đạt được quy mô kinh tế và khả năng cạnh tranh ngày càng cao, nhưng có kết quả khác nhau: sự sát nhập của Fuji Steel và Yahata Steel thành Nippon Steel đã thành công, nhưng ngành công nghiệp ô tô là một thất bại. Một nỗ lực khác của MITI trong giai đoạn này là việc xúc tiến và hiện đại hóa các doanh nghiệp vừa và nhỏ để tăng cường các công ty chống lại cạnh tranh quốc tế, và các công ty lớn cũng như quảng bá các công ty hỗ trợ này. Quy định chống độc quyền cũng được đề cập đến. Một trong những đặc điểm nổi bật trong giai đoạn này là Hội đồng Công nghiệp cấu trúc (1964) đóng một vai trò quan trọng trong việc xây dựng và điều hành chính sách công nghiệp. Hội đồng này bao gồm các thành viên từ chính phủ, doanh nghiệp tư nhân, học giả và nhà báo để hình thành một sự nhất trí về chính sách công nghiệp và báo cáo kết quả cho Bộ trường MITI. Hội đồng đã rất hữu ích để phản ánh quan điểm của khu vực tư nhân trong chính sách công nghiệp và kiểm soát Chính phủ. MITI đã có 27 hội đồng vào năm 1970.
2.4 Chính sách trong thời kỳ khủng hoảng dầu (từ năm 1973 đến năm 1982)
Trong giai đoạn này, Nhật Bản đã phải đối mặt với nhiều vấn đề kinh tế khác nhau: tăng giá dầu, tăng giá đồng yen, và thông qua hệ thống tỷ giá hối đoái linh hoạt đã làm cho các ngành công nghiệp nặng và sử dụng nhiều năng lượng kém cạnh tranh. Ngành công nghiệp hóa chất, nhôm, thép và đóng tàu là “các ngành công nghiệp có cấu trúc”. Thêm vào đó, tăng cạnh tranh từ các nước NIEs châu Á đã làm cho một số ngành công nghiệp ít có lợi; các vấn đề xã hội chẳng hạn như hủy hoại môi trường gây ra bởi sự công nghiệp hóa nhanh chóng. Tăng nhanh các hoạt động quốc tế về thương mại và FDI là nảy sinh những vấn đề mới như ma sát thương mại và sự mất cân bằng thương mại tạo ra xung đột với Hoa Kỳ, đặc biệt là trong lĩnh vực dệt, sắt và thép. Với những thay đổi trong hoàn cảnh, vai trò của chính sách công nghiệp đã thay đổi thành theo đuổi các mục tiêu khác ngoài tăng trưởng, từ khuyến mại công nghiệp đến cơ cấu điều chỉnh chủ yếu thông qua Luật về các biện pháp tạm thời để ổn định.
2.6 Chính sách trong giai đoạn mất cân bằng thương mại (từ năm 1983 đến năm 2000)
Trong giai đoạn nàỵ, sự mất cân bằng thương mại trở nên rất lớn và xung đột thương mại thường xuyên hơn và dữ dội hơn. Do đó, chính sách công nghiệp của Nhật Bản đã chuyển sang các vấn đề quốc tế, đặc biệt là bãi bỏ quy định về mở cửa thị trường. Theo nghĩa này, mục tiêu chính của chính sách công nghiệp Nhật Bản trong giai đoạn này là thúc đẩy hoạt động của cơ chế thị trường chứ không phải là can thiệp thị trường.
2.6 Chính sách phát triển của Nhật Bản sau năm 2000
Để phản ứng với những thách thức đã được nhận thức đối với các ngành công nghiệp của Nhật Bản, trong vài năm qua chính phủ Nhật Bản đã cam kết ưu tiên, thúc đẩy hợp nhất công nghiệp và cơ cấu lại kinh doanh và tăng tỷ lệ khởi sự doanh nghiệp. Một số sáng kiến và luật pháp đã được thành lập tại Nhật Bản sau năm 2000, bao gồm Luật về các biện pháp đặc biệt về tái tạo công nghiệp, bảo tồn năng lượng: Chương trình Top Runner, Tập đoàn Mạng Sáng tạo của Nhật Bản (INCJ) và Ecopoint trợ cấp chương trình và xe sinh thái. Luật về các biện pháp đặc biệt về tái định cư công nghiệp, được đưa ra năm 2001. Thông qua các ưu đãi thuế và hỗ trợ tài chính, Luật có thúc đẩy cơ cấu lại công ty trong lĩnh vực bán lẻ, thép và tài chính. Tính đến tháng 10 năm 2013, nó đã được áp dụng cho hơn 400 công ty. Trong khi đó, INCJ đã được hình thành như là một nhà cung cấp vốn rủi ro. Ngoài ra, ít nhất năm chiến lược phát triển đã được xuất bản trong thập kỷ qua. Soạn thảo các chiến lược tăng trưởng đã trở thành một nhiệm vụ quan trọng của Bộ Kinh tế, Thương mại và Công nghiệp (METI) sau khi được tổ chức lại vào năm 2001. Trong chiến lược phát triển mới nhất, Thủ tướng Abe giới thiệu gói chính sách kinh tế của ông, Abenomics, bao gồm “ba mũi tên”: chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa linh hoạt, và cải cách cơ cấu nhằm thúc đẩy đầu tư tư nhân. Chiến lược của Abe đã chỉ ra rằng, để tăng sức cạnh tranh của ngành công nghiệp Nhật Bản, đòi hỏi các chính sách mới trong các lĩnh vực thuế, hiệp định thương mại nước ngoài, quy định lao động; thị trường nông nghiệp, và các hệ thống y tế và phúc lợi.
- Đánh giá chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ ở Nhật Bản
Thứ nhất, nhìn nhận về chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ ở Nhật Bản có thể thấy, chính phủ Nhật Bản luôn đưa ra những chính sách bám sát với từng giai đoạn, từng điều kiện hoàn cảnh của ngành kinh tế để làm sao ngành công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng có nhiều điều kiện thuận lợi nhất để phát triển, đồng thời đẩy lùi những khó khăn, thách thức trong từng giai đoạn phát triển, về ưu điểm, nền công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng ở Nhật Bản phát triển toàn diện trong điều kiện phát triển khoa học công nghệ, kỹ thuật và đẩy mạnh những nghiên cứu, phát triển.
Thứ hai, chính phủ Nhật Bàn đã chú trọng thực hiện các chính sách hỗ trợ dể bảo vệ và giúp đỡ các doanh nghiệp vừa và nhỏ yên tâm hoạt động, bảo vệ các doanh nghiệp khỏi những tác động của nền kinh tế thế giới và những biến động của thị trường. Các chính sách ưu đãi về thuế, sát nhập doanh nghiệp, hỗ trợ vay vốn thành lập quỹ bảo vệ và hỗ trợ hoạt động cho doanh nghiệp luôn được chính phủ Nhật Bản ưu tiên thực hiện.
Thứ ba, chính phủ Nhật Bản đã thực hiện chính sách phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn của quốc gia mình nhằm tăng cường lợi thế cạnh tranh quốc gia. Trong đó các ngành công nghiệp được chú trọng là: ô tô, điện tử, hàng may mặc, hóa chất,… Cùng với đó, hội nhập, mở cửa là những yếu tố không thể thiếu trong phát triển công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng nhằm mở rộng thị trường, tăng khả năng cạnh tranh.
Thứ tư, quá trình phát triển của Nhật Bản trong tất cả các lĩnh vực không thể thiếu vai trò đóng góp vô cùng lớn của nguồn nhân lực tri thức cao của nước này. Chính phủ Nhật Bản đầu tư cho hệ thống giáo dục về cơ sở vật chất, đặc biệt chú trọng đào tạo nghề, chuẩn bị một lực lượng lao động có tay nghề vững chắc, sẵn sàng làm việc. Các trường dạy nghề tư nhân chiếm tỷ lệ 80%-90% trong tổng số trường dạy nghề trên cả nước, trong đó ngành công nghệ thông tin chiếm đa số. Ở các thành phố lớn có các trung tâm đào tạo công nghệ thông tin và kỹ thuật hoạt động độc lập. Các trung tâm này có chức năng đào tạo giáo viên giảng dạy, hoàn thiện tài liệu giảng dạy và nghiên cứu phương pháp giảng dạy.
Có thể nói, những thành tựu đạt được và những chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ ở Nhật Bản dù thành công hay thất bại cũng đều là những bài học quý giá cho Việt Nam trên con đường phát triển công nghiệp nói chung và công nghiệp hỗ trợ nói riêng trong điều kiện đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế…
(còn nữa)
Vũ Chí Hùng
(Tạp chí nghiên cứu Châu Phi & Trung Đông, số 08/2017)
