- Bài học kinh nghiệm
3.1 Xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa ổn định và phát triển trong cải cách
Trung Quốc xác định ổn định là tiền đề của cải cách, cải cách như thế nào để sản xuất vẫn ổn định, không gây nên những đình trệ ảnh hưởng đến mức sống của nhân dân. Với mục tiêu ổn định nền kinh tế, Trung Quốc đã qui định cường độ, tốc độ và mức độ cải cách khá thận trọng. Ngược lại, muốn ổn định được thì phải phát triển. Chỉ có phát triển mới cho phép giải quyết được những mâu thuẫn nội tại, đưa đất nước tiến lên phía trước.
Chiến lược cải cách “dần dần, thận trọng” theo kiểu “qua sông dò đá” của Trung Quổc đã được hình thành từ quan điểm thống nhất giữa “ổn định và phát triển”. Ưu điểm của giải pháp này là: Thứ nhất, trong điều kiện bất ổn định ở các nước chuyển đổi, cải cách dần dần sẽ có tác dụng ổn định sản xuất, và không làm ảnh hưởng đến mức sống của nhân dân, tránh xu hướng gây gián đoạn và đình trệ sản xuất, gây tổn thất cho những tiềm năng sản xuất ở các nước này. Thứ hai, cải cách dần dần cũng có nghĩa là nhà nước chú trọng đến vỉệc hiện đại hoá, đầu tư, xoá nợ xấu của các doanh nghiệp… trước khi đem bán doanh nghiệp. Thứ ba, cải cách dần dần cũng có nghĩa là nhà nước chú trọng đến việc xây dựng các thể chế thị trường toàn diện và vững chắc trước khi tư nhân hoá.
Cải cách sở hữu một cách dần dần đã được thể hiện trên các mặt: cải cách các DNNN không phải bằng cách tư nhân hóa ngay lập tức, mà được tiến hành trước hết theo giai đoạn: giai đoạn 1: chỉ cải cách hạn chế một số mặt quản lý và phân phối trong DNNN (thông qua trao quyền tự chủ cho các doanh nghiệp), trong khi đó chưa thay đổi sở hữu của DNNN; giai đoạn 2: thay đổi sở hữu DNNN thông qua tư nhân hoá.
Trong tư nhân hoá, cũng chỉ tư nhân hoá những DN vừa và nhỏ, còn DN lớn, nhà nước vẫn nắm quyền kiểm soát. Cải cách các DNNN bằng cách phát triển nhanh các doanh nghiệp tư nhân mới trong nền kinh tế (điển hình là các xí nghiệp hương trấn), từ đó làm giảm tỉ trọng của khu vực DNNN trong nền kinh tế. Ngay trong hình thức cổ phần hoá các DNNN, cũng được tiến hành thận trọng với 3 bước: Bước 1: DNNN có thể bán một phần nhỏ cổ phần, nhưng với điều kiện chỉ bán cho các nhà đầu tư nhà nước và chỉ một tỉ lệ rất nhỏ cho nhà đầu tư tư nhân; Bước 2: DNNN có thể bán một tỉ lệ không lớn cổ phần cho nhà đầu tư tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài; Bước 3: DNNN được phép bán phần lớn hoặc đa số cổ phần cho tư nhân.
Đặc biệt, những kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc điều chỉnh tiến độ cải cách cho phù hợp với sức chịu đựng của xã hội (về tâm lý, về mạng lưới an sinh xã hội, về thời gian quá độ cần thiết để cho người lao động có thể chuyển nghề, và về mức độ phát triển của khu vực tư nhân), tất cả những điều đó có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình cải cách DNNN không chỉ ở Trung Quốc, mà còn đối với các nước chuyển đổi nói chung.
Cải cách các DNNN cũng luôn luôn đi từ việc thí điểm rút kinh nghiệm cho từng vùng, sau đó mới được nhân ra diện rộng. Đây là một kinh nghiệm tốt thích hợp với công cuộc chuyển đổi chưa từng có tiền lệ lịch sử trên thế giới, ở một nước như Trung Quốc.
3.2 Xác định rõ mối quan hệ giữa xây dựng thể chế thị trường và sự can thiệp của chính phủ trong cải cách DNNN
Về cải cách các DNNN, cho đến nay phổ biến hai quan điểm. Lập luận ủng hộ sở hữu nhà nước chủ yếu dựa trên giả thuyết cho rằng các chính phủ có thể sử dụng DNNN để hiệu chỉnh những kiểu thất bại thị trường khác nhau (thị trường có thể thất bại ở những nơi có hàng hoá công cộng như điện, khí nước, ở những khoản đầu tư khó thu hồi vốn như trong nông nghiệp, ở những vùng xa xôi hẻo lánh, hoặc khi thực hiện những mục tiêu xã hội). Và vì thế, sự can thiệp của nhà nước có thể tạo ra những kỳ tích, ví dụ như sự thần kỳ Đông Á.
Lập luận phản bác DNNN thừa nhận sự thất bại của thị trường, song khẳng định nguy cơ thất bại của chính phủ còn lớn hơn. Các DNNN, ngoài mục tiêu lợi nhuận, còn bị chi phối bởi nhiều mục tiêu chính trị và xã hội khác. Các mục tiêu và hạn chế đa diện đó làm tăng chi phí giao dịch, bóp méo các động cơ khuyến khích đối với nhà quản lý DNNN và làm giảm nỗ lực quản lý. Nếu các DNNN này được tiếp cận với những khoản vay và trợ cấp ưu đãi thì không có sự phá sản nào có thể đe dọa họ, và tính phi hiệu quả của họ hầu như không chịu một cơ chế kiểm tra nào… Quan điểm này coi sự can thiệp của chính phủ vào DNNN chỉ gây nên tính phi hiệu quả, sự tham nhũng và “chủ nghĩa tư bản thân quen”, và do đó đã gây ra khủng hoảng tài chính Châu Á 1997-1998.
Cả quan điểm ủng hộ và phản bác DNNN, theo chúng tôi, đều nhìn từ góc độ tĩnh và bỏ qua thực tiễn thể chế thị trường tại các giai đoạn phát triển khác nhau của các nền kinh tế chuyển đổi, điển hình là Trung Quốc. Trong hai thập kỷ cải cách vừa qua của Trung Quốc, sự kiểm soát của chính phủ đối với các DNNN đã có sự thay đổi nhất định theo 2 giai đoạn. Trong 15 năm đầu, chính phủ đã tăng cường sự kiểm soát đối với DNNN, mà hầu như không có sự thay đồi quyền sở hữu. Từ năm 1994, trọng tâm của cải cách đã chuyển sang tư nhân hoá, tức là thay đổi quyền sở hữu của DNNN, tức là giảm bớt sự can thiệp của nhà nước đối với DNNN. Ở đây, trong bài viết này, chúng tôi cho rằng, cần xem xét vai trò của nhà nước trong hoạt động quản trị doanh nghiệp trên giác độ động.
Yếu tố quyết định chiến lược và trình tự cái cách là môi trường thể chế thay đổi. Trong giai đoạn đầu của cải cách, nhất là ở các nước đang chuyển đổi và đang phát triển, thường rất thiếu các thể chế hỗ trợ thị trường, ví dụ như thiếu hệ thống pháp quyền để đảm bảo các quyền sở hữu, thiếu một thị trường vốn hoạt động mạnh mẽ để tạo điều kiện cho các DNTN khởi nghiệp hoặc mở rộng kinh doanh, thiếu các thể chế thuế khoá và ngân sách thích hợp để gây dựng nguồn thu cho nhà nước và phân bổ nguồn thu cho hợp lý, thiếu một mạng lưới an sinh xã hội để đảm bảo quyền lợi của người lao động khi làm việc trong DNTN, thiếu các thể chế điều tiết ngành đặc biệt… Sở hữu và kiểm soát tư nhân chỉ có lợi trong một môi trường thể chế tương đối hoàn hảo. Thực tiễn thể chế thị trường ở các nền kinh tế đang chuyển đổi còn kém hoàn hảo rất xa. Mặc dù các nền kinh tế này cần nỗ lực xây dựng các thể chế thị trường, nhưng không thể kỳ vọng là các thể chế thị trường này có thể vận hành tốt như các nền kinh tế phát triển một sớm một chiều. Như vậy, có những tình huống mà sự hoạt động của DNNN có khi lại hiệu quả hơn sự hoạt động của doanh nghiệp tư nhân. Trong một môi trường thể chế không hoàn hảo, sự kiểm soát và can thiệp của nhà nước nhiều khi có lợi thế so sánh hơn sở hữu tư nhân. Đứng trước những khuyết tật thể chế, để cho chính phủ kiểm soát công tác quản trị doanh nghiệp, có thể là giải pháp khả quan nhất có thể có trong giai đoạn sơ khai của sự phát triển kinh tế. Luận điểm này giải thích rõ vì sao trong giai đoạn 1 của quá trình cải cách các DNNN ở Trung Quốc, các xí nghiệp hương trấn lại thành công hơn là sở hữu tư nhân, một điều trái ngược với cách nghĩ thông thường. Khi tiến trình cải cách đã sâu sắc hơn, các thể chế của thị trường đã dần dần được xác lập, khi đó, những nhược điểm của sự can thiệp của nhà nước sẽ lộ rõ, ưu điểm của sở hữu tư nhân sẽ thể hiện, lúc đó, nhà nước cần rút lui dần khỏi công tác quản trị doanh nghiệp. Trong giai đoạn 2 của cải cách các DNNN, Trung Quốc đã đi theo con đường này.
Như vậy, xác định rõ mối quan hệ giữa xây dựng thể chế thị trường và sự can thiệp của chính phủ trong quản trị doanh nghiệp là kinh nghiệm vô cùng quí báu, đặc biệt đối với các nền kinh tế chuyển đổi, ở đó, các thể chế thị trường rất không hoàn hảo và việc xây dựng chúng không phải một sớm một chiều, ở đó sự can thiệp của chính phủ vào công việc của doanh nghiệp nhiều khi chưa hoàn toàn khách quan.
3.3 Thực hiện “nắm to, bỏ nhỏ” trong cải cách DNNN
Năm 1995, Trung Quốc đưa ra chính sách “nắm to bỏ nhỏ”. Nhà nước chỉ tập trung nắm giữ khoảng 1.000 doanh nghiệp lớn, số còn lại sẽ được cổ phần hoá, cho thuê và bán. Tuy nhiên, điều không thể chối cãi được là: nếu nhà nước vẫn tiếp tục “ôm” hết một số lượng DNNN khổng lồ, trong đó trên dưới 40% hoạt động thua lỗ, thì số nợ và trợ cấp cho các doanh nghiệp này sẽ trở thành gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Thậm chí, nhiều doanh nghiệp càng sản xuất càng thua lỗ và càng nợ. Trong tình hình đó, nhà nước cần phải phân loại và có chủ trương giữ lại một số DNNN nhất định, chứ không thể ôm đồm tất cả. Bên cạnh đó, nhà nước Trung Quốc cũng không chủ trương bán các doanh nghiệp lớn, bởi vì: lượng tài sản vô hình và hữu hình trong các doanh nghiệp này lớn và không dễ xác định, số lượng lao động của các doanh nghiệp này cũng khá đông, nếu bán doanh nghiệp rất nhiều vấn đề xã hội sẽ nảy sinh, bán các doanh nghiệp lớn có khi còn làm nảy sinh cả những vấn đề chính trị… Thêm vào đó, bán các doanh nghiệp lớn nhưng làm ăn không hiệu quả cũng không đem lại kết quả mong muốn. Doanh nghiệp làm ăn kém hiệu quả thì khó bán, mà có bán cũng với giá thấp. Nếu bán doanh nghiệp với giá thấp, thì phải bán nhiều doanh nghiệp mới đủ vốn để cải tạo một doanh nghiệp. Hơn thế nữa, việc bán giá thấp này cũng gây ra hậu quả lớn và lâu dài: do bán với giá thấp mà vị trí chất lượng của doanh nghiệp bị giảm đáng kể, doanh nghiệp bị mất uy tín, và do đó cũng mất đi nhiều người tiêu thụ. Sự tiếp tục tồn tại của doanh nghiệp bị đe dọa nghiêm trọng.
Với chính sách “nắm to, bỏ nhỏ”, nhà nước chỉ nắm giữ những doanh nghiệp lớn, trong những lĩnh vực quan trọng nhất có liên quan đến độc lập tự chủ và an ninh quốc gia, các doanh nghiệp còn lại sẽ bán hoặc cho tư nhân thuê. Các doanh nghiệp lớn vẫn được nhà nước nắm, nhưng không phải là nắm hoàn toàn, trực tiếp như trước đây nữa. Đại đa số doanh nghiệp lớn đã được cổ phần hoá.
Chính sách “nắm to, bỏ nhỏ” là một kinh nghiệm tốt trong việc xác định qui mô, cơ cấu cải cách các DNNN. Đó là phương thức cải cách có phân loại, lựa chọn, không ôm đồm, rất phù hợp với tình hình cụ thể của Trung Quốc cũng như bối cảnh chung của thời đại. Chuyển toàn bộ các DNNN từ lớn đến nhỏ thành sở hữu tư nhân là hoàn toàn không đúng. Các xí nghiệp quốc doanh luôn cần thiết trong một số lĩnh vực nhằm thực hiện một số chức năng kinh tế vĩ mô đặc biệt vì lợi ích xã hội, ví dụ như các ngành cơ sở hạ tầng (như gas, điện, khí, nước), các ngành kinh tế then chốt bảo đảm sức sống cho nền kinh tế và thúc đẩy tiến bộ khoa học – công nghệ (như công nghiệp bảo vệ môi trường, công nghiệp quốc phòng, công nghiệp khai thác mỏ và những nguồn năng lượng mới…). Sở hữu tư nhân, xét về kinh nghiệm, chỉ luôn cần thiết và có lợi ở những nơi đòi hỏi qui mô nhỏ, tính cạnh tranh, tính sáng tạo, tính hiệu quả, cũng như đầu tư mạo hiểm mới… Việc đối lập hoàn toàn khu vực kinh tế quốc doanh với kinh tế tư nhân cũng không phù hợp với tinh thần của thời đại, trong điều kiện vị trí vai trò của khu vực kinh tế quốc doanh đã thay đổi trong bối cảnh của nền kinh tế hỗn hợp, trong điều kiện hiệu quả hoạt động của nó đã được nâng cao do thực hiện chính sách nhích dần đến mức tối đa tiêu chuẩn hoạt động của các DNNN với các DNTN. Trong cơ cấu nền kinh tế thị trường hiện đại, các DNNN tồn tại song song với KTTN, trong một cơ cấu thống nhẩt, chứ không phải hoàn toàn mâu thuẫn.
3.4 Cải cách gắn với mở cửa như hai mặt của cùng một vấn đề
Cải cách của Trung Quốc ngay từ đầu đã có tên gọi “cải cách mở cửa”, tức là Trung Quốc xác định cải cách gắn liền với mở cửa. Cải cách và mở cửa là hai mặt của cùng một vấn đề. Không có cái nọ thì không thể thực hiện được cái kia và ngược lại. Cải cách chế độ sở hữu là điều kiện cơ bản cho mở cửa, vì chỉ có cải cách mạnh mẽ các DNNN, tư nhân hoá, tạo ra các thể chế thị trường tương đối hoàn chỉnh thì mới có thể thu hút được đầu tư nước ngoài. Ngược lại, mở cửa cũng chính là động lực cho cải cách. Nhiều khi cải cách là cần thiết về mặt kinh tế, nhưng trong nước cải cách vấp phải những cản trở nhất định: cải cách không phải là mong muốn về mặt chính trị của giới lãnh đạo, có những quan điểm khác biệt và tranh cãi gay gắt xung quanh vấn đề cải cách… Trong điều kiện đó, mở cửa chính là tác nhân khách quan bên ngoài thúc đẩy cải cách trong nước, làm cho cải cách trong nước trở thành xu thế tất yếu không thể đảo ngược.
Trung Quốc đã nương theo, mượn lực của toàn cầu hoá để làm nổi bật hơn và tạo môi trường thuận lợi hơn cho cải cách. Việc Trung Quốc gia nhập WTO cũng đã được Trung Quốc biến việc này thành một cơ hội tốt để phát triển khu vực tư nhân ở trong nước. Đứng trước thực tế phải mở cửa thị trường cho các nhà đầu tư nước ngoài trong nhiều lĩnh vực, Trung Quốc đã chủ động giúp đỡ, thậm chí hỗ trợ cho các DNTN trong nước thâm nhập vào những lĩnh vực này. Những giới hạn về ngành nghề đã được từng bước dỡ bỏ để DNTN có thể tham gia vào hầu hết các lĩnh vực trước hết là những lĩnh vực đang và sẽ mở cửa cho các nhà đầu tư nước ngoài.
Trung Quốc cũng chủ trương kiên trì kết hợp giữa “thu hút vào” và “đi ra ngoài”. Vừa nâng cao toàn diện trình độ mở cửa đối ngoại, Trung Quốc đồng thời cũng tích cực giúp đỡ các DNTN trong nước về vốn, nâng cao trình độ công nghệ, quản lý để có thể không những đứng vững trên sân nhà, mà còn có thể chủ động, tích cực tham gia vào hợp tác và cạnh tranh quốc tế. Trong hai năm đầu sau khi gia nhập sau WTO, DNTN đã có bước phát triển vượt bậc cả về số lượng và chất lượng. Đặc biệt đã có nhiều DNTN đăng ký trong lĩnh vực dịch vụ mới, công nghệ cao. Cũng có một số DNTN vươn ra thị trường nước ngoài và khẳng định thương hiệu quốc tế của mình. Nhà nước còn hỗ trợ mạnh đối với các DNTN, không những để chúng đứng vững trong cạnh tranh ở thị trường trong nước, mà còn nhăm mục đích lớn hơn – để chúng phát triển trở thành những công ty tầm cỡ thế giới. /.
Chu Phương Quỳnh & Nguyễn Thanh Đức
(Tạp chí nghiên cứu Châu Phi & Trung Đông, số 7/2017)
