Chính sách năng lượng Mỹ

Năng lượng xưa nay vẫn là tâm điểm của chính sách đối ngoại, là nguyên nhân của nhiều cuộc chiến tranh, xung đột do vai trò đặc biệt quan trọng của nó đối với sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Chưa bao giờ hoạt động ngoại giao gắn liền với các hợp đồng khai thác tài nguyên khoáng sản lại có sự chuyển động phức tạp và mạnh mẽ như hiện nay. Cùng với đó, những vận động mới của thị trường năng lượng thế giới đang chi phối ngày càng rõ nét đến việc xây dựng chính sách năng lượng và ngoại giao năng lượng của các quốc gia. Hiểu một cách đơn giản, ngoại giao năng lượng liên quan đến các hoạt động đối ngoại nhằm đảm bảo an ninh năng lượng của một quốc gia đồng thời thúc đẩy các cơ hội kinh doanh liên quan đến ngành năng lượng cũng như thúc đẩy các cơ hội hợp tác song phương và đa phương nói chung. Ngoại giao năng lượng vì thế sẽ ngày càng được quan tâm, dù là riêng lẻ hay đặt trong mối tương quan với ngoại giao kinh tế hay đối ngoại nói chung.

Mỹ có thể coi là một trường hợp điển hình có thể nghiên cứu để thấy được vai trò của ngoại giao năng lượng trong tổng thể chiến lược phát triển quốc gia nói chung và phát triển kinh tế nói riêng. Trong một phiên điều trần năm 2014, David Goldwyn, người từng là đặc phái viên và điều phối viên của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ về các vấn đề năng lượng quốc tế từ năm 2009 đến 2011, đã đưa ra một cái nhìn tổng quan về các công cụ mà chính phủ Hoa Kỳ xử lý để giảm thiểu sự gián đoạn cung cấp năng lượng, tăng cường an ninh năng lượng và giảm thiểu hậu quả của biến đổi khí hậu.[1] Theo đó, các biện pháp Mỹ sử dụng bao gồm tuyên truyền với các chính phủ nước ngoài về các tư tưởng Mỹ theo đuổi như cải cách thị trường và thương mại tự do, cung cấp hỗ trợ kỹ thuật như chia sẻ các kinh nghiệm về khai thác khí đá phiến, thúc đẩy xuất khẩu năng lượng của các công ty, từ đó gây áp lực giảm giá và buộc các đối tác phải thích nghi. Quan chức Bộ Năng lượng Georger Person cũng cho biết các cuộc đàm phán năng lượng luôn tiếp diễn, là phương tiện tốt nhất trong tương tác của Mỹ với các nước sản xuất, cho phép Mỹ trao đổi quan điểm thẳng thắn về sự phát triển của thị trường dầu mỏ và thúc đẩy hiểu biết sâu hơn về các vấn đề trọng điểm khác.[2]

Trong 2 nhiệm kỳ, chính quyền Obama đã đưa ra nhiều khuôn khổ rõ ràng để đạt được mục tiêu đảm bảo an ninh năng lượng và gia tăng lợi ích quốc gia bằng năng lượng. Chính Tổng thống Obama đã hợp thức hóa quy trình cấp phép xuất khẩu khí hóa lỏng (LNG) sang các nước không có thỏa thuận thương mại tự do (xuất khẩu sang các nước FTA luôn ít thủ tục hơn) và đã đạt thỏa thuận với Quốc hội Hoa Kỳ vào cuối năm 2015 để dỡ bỏ lệnh cấm xuất khẩu dầu thô.[3] Vị thế của Mỹ trong thị trường năng lượng toàn cầu đã có sự chuyển mình đáng kể. Năm 2011, Mỹ đã lần đầu vượt qua Nga trở thành nhà sản xuất khí đốt lớn nhất thế giới và nhà sản xuất dầu lớn nhất thế giới năm 2018.

Dưới thời Tổng thống Trump, năng lượng tiếp tục đóng một vai trò lớn trong chính sách đối ngoại. Trong chiến dịch vận động tranh cử, Trump đã cam kết sẽ phục hưng nước Mỹ và một trong số các biện pháp là khôi phục ngành than trong nước. Kết quả là sau khi đắc cử, Tổng thống Trump đã đưa than trở lại ưu tiên trong chương trình nghị sự ngoại giao, cùng với dầu mỏ và khí hóa lỏng để “trả ơn” cử tri bỏ phiếu ủng hộ. Khi Ukraine đồng ý nhập khẩu than (trong trường hợp không có lựa chọn nhập khẩu khí đốt tự nhiên) từ Hoa Kỳ để thay thế các nguồn lực từ Nga, số ít những người tin rằng tiếp tục khai thác năng lượng than là chiến lược thông minh đã rất vui mừng.[4] Trong suốt gần một nhiệm kỳ vừa qua, Tổng thống Trump đã nhiều lần phát biểu bày tỏ thẳng thắn chính sách tận dụng nguồn tài nguyên năng lượng hóa thạch của Mỹ để hưởng lợi từ việc xuất khẩu năng lượng và đồng thời tạo đòn bẩy để mặc cả các ván bài chính trị, thực hiện các mục tiêu chiến lược của Mỹ.

Tuy nhiên, sự phát triển mạnh mẽ của ngành năng lượng Mỹ thời gian vừa qua không phải không đối diện với những khó khăn. Dưới tác động của những căng thẳng giữa OPEC-Nga-Mỹ, giá dầu thế giới đã giảm kỷ lục. Ngay sau đó, đại dịch Covid-19 xảy ra bất ngờ khiến nhu cầu sử dụng năng lượng toàn cầu giảm ở mức thấp chưa từng có gây ra tình trạng khủng hoảng thừa. Các ngành công nghiệp dầu mỏ, khí đá phiến của Mỹ rơi vào tình trạng chao đảo, nhiều công ty rơi vào nguy cơ phá sản. Dù mức độ ảnh hưởng cho đến nay vẫn thiên về mặt kinh tế và tác động đến chính sách kinh tế nhiều hơn nhưng trong dài hạn, những nhận định về lợi thế của năng lượng trong chính sách ngoại giao Mỹ nhiều khả năng sẽ có những điều chỉnh. Sự kiện này cũng cho thấy có những bước ngoặt luôn tiềm ẩn có thể tác động trực tiếp và gián tiếp đến chính sách năng lượng, ngoại giao năng lượng của Mỹ.

Nhìn chung, chính sách ngoại giao năng lượng của Mỹ nổi lên một số nét chính sau:

• An ninh năng lượng cùng với an ninh kinh tế là hai lĩnh vực quan trọng hàng đầu đối với an ninh quốc gia của Mỹ. Theo đó, để đảm bảo an ninh năng lượng, Mỹ tập trung vào các biện pháp tự chủ năng lượng, hạn chế sự phụ thuộc bên ngoài. Hơn thế nữa, ngoài việc đảm bảo ổn định nguồn cung cho nhu cầu nội địa, Mỹ tham vọng đẩy mạnh chính sách năng lượng “nước Mỹ trước tiên” nhằm xác lập một vị thế mới cho Mỹ trên thị trường năng lượng thế giới, góp phần bảo đảm lợi ích và an ninh tổng thế của quốc gia. Mỹ cũng phản đối các hành động cản trở các quốc gia tiếp cận hợp pháp các nguồn tài nguyên, năng lượng.
• Cơ cấu năng lượng dưới thời tổng thống Trump tập trung chủ yếu vào khai thác các năng lượng sẵn có và Mỹ có thế mạnh, đồng thời vẫn nghiên cứu phát triển các dạng năng lượng tái tạo với mục đích dự phòng. Năm 2018, khoảng 79% sản lượng năng lượng của Mỹ đến từ nhiên liệu hóa thạch và 80% năng lượng tiêu thụ của nước này có nguồn gốc từ nhiên liệu hóa thạch.[5] Các sản phẩm năng lượng tái tạo không được chính quyền Trump đề cao nhưng vẫn duy trì phát triển cầm chừng. Bên cạnh đó, chính quyền Trump cũng đang tìm cách khôi phục ngành năng lượng hạt nhân của Mỹ bằng cách đưa ra các chính sách giúp loại năng lượng này tăng tính trạnh tranh với khí tự nhiên, năng lượng tái chế cũng như giải quyết tốt vấn đề chất thải hạt nhân.
• Tăng cường sức mạnh năng lượng trong cuộc chơi trên chính trường quốc tế. Tham vọng của Mỹ hiện nay là đạt được vị thế đi đầu trong ngành năng lượng thế giới và khẳng định tầm ảnh hưởng thông qua xuất khẩu năng lượng. Trong đó, các biện pháp bao gồm dỡ bỏ hạn chế đối với ngành khai thác dầu khí, giảm hạn chế đối với xuất khẩu năng lượng, tăng cường xuất khẩu khí tự nhiên hóa lỏng sang thị trường châu Á, xuất khẩu than sang Ukraine, mở rộng hợp tác với các nước theo đuổi năng lượng nguyên tử, tăng đầu tư cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng, đặc biệt là các đường ống dẫn dầu và khí. Việc Mỹ đầu tư gần 50 triệu USD cho chương trình Thúc đẩy Phát triển và Tăng trưởng thông qua Năng lượng ở châu Á (Asia EDGE) nói riêng và nhấn mạnh trụ cột năng lượng (cùng với hạ tầng, kinh tế số) trong khuôn khổ Chiến lược Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương tự do và rộng mở (IPS) nói chung phần nào cho thấy Mỹ đang và sẽ sử dụng năng lượng như một đòn bẩy quan trọng. Đây cũng là đặc điểm nổi bật của ngoại giao năng lượng Mỹ thời gian tới.
• Chính sách năng lượng “nước Mỹ trước tiên” của chính quyền Trump khiến các khía cạnh an ninh phi truyền thống của năng lượng bị coi nhẹ hơn. Tổng thống Trump đã rút khỏi Hiệp định Paris về biến đổi khí hậu (COP 21) nhằm thực hiện cam kết thúc đẩy ngành công nghiệp dầu khí và than của Mỹ. Chính quyền Mỹ khẳng định rằng Mỹ có cách tiếp cận thực tế khi sử dụng hỗn hợp tất cả các loại năng lượng một cách sạch sẽ và hiệu quả nhất, trong đó có cả nhiên liệu hóa thạch, năng lượng hạt nhân và năng lượng tái tạo.

Tóm lại, chính sách ngoại giao năng lượng được coi là một trong những đòn bẩy quan trọng của Mỹ trên chính trường quốc tế. Qua nhiều thế hệ lãnh đạo, bằng nhiều cách tiếp cận và biện pháp khác nhau, Mỹ đã chứng tỏ khả năng củng cố năng lực năng lượng để làm lợi cho nền kinh tế và thu được lợi ích ngoại giao có ý nghĩa. Việc triển khai khéo léo và quyết liệt các chính sách năng lượng có thể giúp Mỹ bảo vệ và gây ảnh hưởng hơn với các nước đồng minh, đối tác, kiềm chế các đối thủ trong khi đem lại nguồn lợi cho các nhà sản xuất trong nước. Dù có những chao đảo nhất định trong thời gian đầu 2020 dưới tác động bất khả kháng, nhiều khả năng Mỹ sẽ có những điều chỉnh chính sách năng lượng theo hướng thận trọng hơn nhưng vẫn tiếp tục sử dụng cách tiếp cận ngoại giao năng lượng để tăng cường lợi ích chính trị và kinh tế trong thời gian tới.

Lam Giang

[1] D. Goldwyn (2014), “The Role of Natural Gas Exports in U.S. Foreign Policy,” báo cáo tại phiên điều trần trước Thượng viện Mỹ về tài nguyên năng lượng và thiên nhiên. Ngày 14/3/2014, tại https://www.energy.senate.gov/public/index.cfm/fles/serve?File_id=58df6eae-1a16-4fbd-9763-3522dbce05e0

[2] Tuyên bố của Tiểu ban George Person tại thượng viện về các vấn đề quan hệ đối ngoại ở Nam Á và Viễn Đông ngày 20/10/2005, tạihttps://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/PersonTestimony051020.pdf

[3] Tim Boesma và Corey Johnson (2018), U.S. Energy Diplomacy,New York: Columbia, tr. 10.

[4] Bộ Năng lượng Mỹ (2017), “Secretary Perry and Secretary Ross Hail New Coal Deal with Ukraine,”,
tại https://energy.gov/articles/secretary-perry-and-secretary-ross-hail-new-coaldeal-ukraine

[5] Thanh Hải (2019), “80% năng lượng tiêu thụ của Mỹ là từ nhiển liệu hóa thạch”, tại https://www.vietnamplus.vn/80-nang-luong-tieu-thu-cua-my-la-tu-nhien-lieu-hoa-thach/596144.vnp