Hiện tại cơ chế mua bán phát thải nhà kính được xem là một trong những công cụ hữu hiệu nhất trong cuộc chiến ngăn chặn quá trình biến đổi khí hậu toàn cầu. Hệ thống mua bán phát thải (emission trading system) được ban hành đầu tiên trên thế giới bởi Liên minh châu Âu (EU) vào năm 2005 đã tạo ra một xu thế cho việc mua bán phát thải tại các quốc gia phát triển. Hệ thống mua bán tương tự cũng được áp dụng ở Hoa Kỳ, tại các tiểu bang riêng biệt dù không có một cơ chế chung tại chính quyền liên bang, cũng như các quốc gia công nghiệp khác. Từ năm 2010 đến thời điểm hiện tại, hệ thống mua bán phát thải cũng được nhân rộng ra với các quốc gia đang phát triển. Với các lợi ích mà nó mang lại như tính hiệu quả về mặt chi phí, tính hiệu quả của việc bảo vệ môi trường, sự linh hoạt, minh bạch, khuyến khích sự đổi mới (Ackerman and Stewart, 1985; Hahn and Stavins, 1991), các cơ chế thị trường như thị trường mua bán phát thải được xem như là một công cụ vượt trội có thể thay thế cho các chính sách chống biến đổi khí hậu truyền thống Các học thuyết kinh tế chỉ ra rằng việc sử dụng các công cụ điều tiết giá, như thị trường mua bán phát thải, luôn có những ưu thế vượt trội so với các công cụ quản lý mang tính định lượng như chính sách thuế (Weitzman, 1974). Các nhà hoạch định chính sách thường cho rằng thị trường mua bán phát thải là một sự giao thoa giữa tính hữu hiệu của chính sách bảo vệ môi trường và tính hiệu quả kinh tế, cơ chế này ngày càng trở nên là một lựa chọn ưu tiên đối với các quốc gia trên thế giới.
Dù được ghi nhận với những ưu thế về mặt lý thuyết và được đánh giá cao bởi các nhà hoạt định chính sách nhưng thị trường mua bán phát thải bản thân có những bộc lộ, những khiếm khuyết trong quá trình thực thi. Kinh nghiệm áp dụng thực tiễn của các quốc gia đã chỉ ra rằng, kết quả việc cắt giảm phát thải thông qua thị trường mua bán không phải lúc nào cũng đạt những kỳ vọng như mong muốn. Sau một thời gian ban đầu thuận lợi, giá cả phát thải tại nhiều thị trường của có dấu hiệu suy giảm và duy trì ở mức rất thấp (Stavins, 2012). Cho dù với hiện tượng giá thấp trên không phản ánh được tính hiệu quả trong việc bảo vệ môi trường của cơ chế này nhưng dường như các nhà công nghiệp đã tìm cách quốc tế hóa chi phí phát thải nhà kính, đồng thời làm giảm thiểu khả năng khuyến khích các nhà sản xuất chuyển đổi sang công nghệ ít carbon hơn. Dưới một góc nhìn khác, các nhà sản xuất nội địa cũng lo ngại các hệ quả của việc định giá carbon sẽ ảnh hưởng đến sức cạnh tranh của doanh nghiệp trên thị trường quốc tế. Vấn đề này liên quan đến hiện tượng thất thoát carbon (carbon leakage), hiện tượng này xuất hiện khi việc thực thi thị trường mua bán phát thải tại một quốc gia dẫn đến một sự gia tăng phát thải tại một quốc gia khác (van Asselt and Biermann, 2007).
Tuy nhiên, nhìn nhận một cách khách quan, dù cơ chế này có bộc lộ một số hạn chế nhưng điều này không đồng nghĩa rằng thị trường mua bán phát thải là một cơ chế thất bại để ứng phó với biến đổi khí hậu. Khi tầm quan trọng và tính hiệu quả đã được nhiều quốc gia trên thế giới thừa nhận, cơ chế này cần phải được đút kết kinh nghiệm và hoàn thiện từ quá trình xây dựng đến thực thi đối với hoàn cảnh và trình độ phát triển của từng quốc gia riêng biệt và đặc biệt là những điều chỉnh hợp lý với các thay đổi thực tế theo thời gian (Newell et al., 2013).
1. Quá trình phát triển
Thị trường mua bán phát thải được lên ý tưởng và phát triển trong một quá trình dài từ lý thuyết đến thực tiễn áp dụng (Voβ, 2007; Baldwin, 2008). Các nhà kinh tế học từ thập niên 60 điển hình là Dales (1968), cho rằng bằng việc gắn các quyền tài sản lên các nguồn tài nguyên môi trường như không khí, nước và tạo ra các thị trường để giao dịch các quyền đó có thể giúp đạt được mục tiêu bảo vệ môi trường ở một mức độ nhất định với chi phí tối thiểu.
Hệ thống mua bán phát thải SO2 (acid rain programme) đầu tiên được ban hành trong Bản sửa đổi của Đạo luật Clean Air ra đời năm 1990 Clean Air Act Amendments of 1990, Pub. L. No. 101-549, 104 Stat. 2399 (1990) (codified at 42 U.S.C §§ 7401-7700 (1994)) của Hoa Kỳ được xem là một hệ thống mua bán phát thải đầu tiên trên thế giới (Ellerman et al., 2000). Sau đó, các hệ thống mua bán phát thải tương tự đã được ra đời tại nhiều quốc gia khác nhau. Mặc dù nỗ lực của chính phủ Hoa Kỳ trong việc tích hợp các cơ chế dựa trên nền tảng thị trường lên khuôn khổ Công ước khung của Liên Hiệp Quốc về chống biến đổi khí hậu (UNFCCC) không thành công (Bodansky, 1993: 522) nhưng 03 cơ chế linh hoạt đã được ban hành trong Nghị định thư Kyoto bao gồm: Mua bán phát thải quốc tế, Cơ chế Phát triển Sạch (Clean Development Mechanism) và Chương trình Hỗ trợ Bổ sung (Joint Implementation). Sự đồng thuận của các quốc gia trong khuôn khổ đàm phán quốc tế liên quan đến các cơ chế thị trường này phần nào đã phản ánh được nhu cầu của các quốc gia trên thế giới trong việc tìm kiếm các chính sách chống biến đổi khí hậu hiệu quả về mặt chi phí, đồng thời đảm bảo được sự tham gia rộng rãi cam kết chống biến đổi khí hậu ở phạm vi toàn cầu (van Asselt and Gupta, 2009: 331-6). EU cũng ban hành quy định về thị trường mua bán phát thải tương tự Hoa Kỳ vào năm 2003 Directive 2003/87/EC của Nghị viện và Hội đồng chung Châu Âu ngày 13 tháng 10 năm 2003 ban hành, ngoài một số lý do chung thì thị trường của EU còn nhằm mục đích đạt được một cách nhanh chóng các cam kết trong khuôn khổ Nghị định thư Kyoto, mong muốn thể hiện vai trò dẫn đầu trong quá trình đàm phán chống biến đổi khí hậu và hơn hết là sự thất bại trong việc ban hành các công cụ chống biến đổi khí hậu khác (điển hình là dự luật về thuế carbon vào thập niên 1990s) (Skỉrseth and Wettestad, 2008; Braun, 2009; van Asselt, 2010). Nối tiếp EU các quốc gia thành viên cũng lần lượt ban hành riêng các thị trường mua bán phát thải của mình, như Iceland, Liechtenstein, Norway và Thuỵ Sĩ vào năm 2014.
Xu thế ban hành các thị trường mua bán phát thải không chỉ dừng lại ở các quốc gia phát triển mà hiện nay các quốc gia đang phát triển đã bắt đầu xây dựng và phát triển các cơ chế riêng cho mình. Kazakhstan là quốc gia đầu tiên tại châu Á ban hành quy định về thị trường mua bán phát thải vào năm 2013. Tiếp theo đó, Hàn Quốc cũng đã áp dụng thị trường mua bán phát thải riêng vào năm 2015. Cơ chế này cũng được dự đoán là sẽ phát triển mạnh tại các nền kinh tế mới nổi trong tương lai gần, điển hình là Trung Quốc hiện đang xây dựng các quy định quốc gia về thị trường mua bán phát thải (ICAP, 2015). Tại Việt Nam, Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 1803/QĐ-TTg vào năm 2015 phê duyệt danh mục Dự án hỗ trợ kỹ thuật chuẩn bị sẵn sàng cho xây dựng thị trường mua bán phát thải tại Việt Nam và hiện các nhà nghiên cứu trong và ngoài nước cũng đang đề xuất những mô hình thị trường trường mua bán phát thải phù hợp cho chính phủ.
2. Từ lý thuyết đến thực tiễn: Xây dựng và thực thi thị trường mua bán phát thải
Những nội dung dưới đây sẽ lần lượt trình bày những yếu tố quan trọng nhà làm luật cần lựa chọn khi xây dựng và thực thi thị trường mua bán phát thải. Từng yếu tố sẽ đề cập đến những tiêu chí bắt buộc cần phải cân nhắc khi xây dựng cũng như những lợi ích, rủi ro thông qua thực tiễn áp dụng của các quốc gia trên thế giới.
2.1. Phạm vi áp dụng
Phạm vi áp dụng phù hợp sẽ giúp cho một thị trường mua bán phát thải phát huy được tính hiệu quả. Một số lượng lớn các nhà sản xuất nội địa có thể tham gia sẽ mang đến thêm nhiều sự lựa chọn cho việc cắt giảm phát thải với chi phí thấp, đem đến sự hiệu quả về mặt chi phí cho ngành sản xuất trong nước. Tuy nhiên, sự đa dạng các ngành sản xuất trong thị trường cũng cần cân nhắc khi việc mở rộng ra quá nhiều ngành sản xuất sẽ dẫn đến việc áp dụng trên thực tế trở nên khó khăn và làm phát sinh thêm chi phí.
Do đó, liên quan phạm vi áp dụng, các nhà làm luật đầu tiên cần phải đặt ra câu hỏi rằng những ngành sản xuất nào sẽ được giao dịch trên thị trường mua bán phát thải. Ví dụ, một thị trường mua bán phát thải có thể tập trung vào các ngành sản xuất liên quan đến điện năng hoặc các ngành sản xuất gây phát thải chính bao gồm các ngành tiêu thụ năng lượng cao (sản xuất xi măng, sắt thép), nông nghiệp, vận tải, xây dựng. Tương tự, phạm vi điều chỉnh có thể giới hạn đối với CO2 – loại khí thải nhà kính chủ yếu hoặc mở rộng ra với các loại khí thải nhà kính khác như methan và NO2. Vấn đề cần cân nhắc chính trong trường hợp này là sự cân bằng giữa các lợi ích về môi trường và tính hiệu quả về mặt chi phí khi mở rộng phạm vi điều chỉnh của thị trường với một bên là năng lực và các chi phí liên quan đến quản lý. Một cách cụ thể hơn, phát thải từ một số ngành sản xuất có quy mô nhỏ hoặc phân tán có thể dẫn đến khó khăn hay phát sinh chi phí trong việc tính toán hay giám sát (Pew Center, 2008).
Nhà làm luật cũng cần phải cân nhắc việc quy định các hoạt động phát thải nên theo hướng “cuối nguồn” – tác động trực tiếp vào các đối tượng gây ra phát thải (VD: các nhà máy nhiệt điện, công ty sản xuất hoặc ngay cả các hộ gia đình) hay theo hướng “đầu nguồn” – nhắm vào các đối tượng là nhà cung cấp nguồn nguyên liệu hóa thạch cho các ngành sản xuất hoặc theo một hệ thống kết hợp cả hai đối tượng trên. Mô hình thị trường mua bán phát thải theo hướng “đầu nguồn” có khả năng mở rộng phạm vi điều chỉnh trong khi vẫn đảm bảo duy trì được chi phí quản lý thấp (Hargrave, 1998), tuy nhiên một số học giả lại cho rằng cách quy định này ít khuyến khích được các doanh nghiệp đổi mới phương thức sản xuất ít phát thải hơn (Pew Center, 2008:9). Tuy nhiên, hầu hết các quốc gia đang áp dụng thị trường mua bán phát thải không bao gồm các nguồn phát thải từ vận tải đường bộ hay hộ gia đình, vì việc định mức phát thải cho từng chủ phương tiện đi lại cá nhân hay hộ gia đình có thể phát sinh một chi phí rất lớn và không khả thi; tuy nhiên, mô hình thị trường “cuối nguồn” vẫn được hầu hết các quốc gia hiện tại sử dụng để nhắm vào các ngành sản xuất phát thải lớn và chủ yếu như nhiệt điện. Riêng trường hợp của EU, bên cạnh việc áp dụng thị trường mua bán phát thải lên các đơn vị phân phối nhiên liệu hóa thạch còn bao gồm cả những ngành sản xuất tiêu tốn năng lượng cao như xi măng, sắt thép và giấy với lý do rằng với tác động giá cả nhiên liệu tăng cao từ việc định giá carbon thông qua mô hình thị trường “đầu nguồn” chỉ có một tác động khiêm tốn lên hành vi của người tiêu dùng cũng như các cơ sở sản xuất “cuối nguồn” (Ellerman et al., 2010:22).
Trên thực tế, có rất nhiều yếu tố có thể tác động lên lựa chọn của các nhà làm luật, chúng phụ thuộc rất nhiều vào năng lực áp dụng của từng quốc gia, do vậy không ngạc nhiên khi các thị trường mua bán phát thải hiện tại rất khác nhau về quy mô và phạm vi điều chỉnh. Điển hình, thị trường của EU bao gồm khoảng 40% tổng lượng phát thải, riêng thị trường của Thuỵ Sĩ bao gồm khoảng 11%. Đối với Hàn Quốc là 2/3 tổng phát thải của quốc gia. Thị trường của New Zealand còn bao gồm luôn cả phát thải từ ngành lâm nghiệp và nông nghiệp (Bodansky et al., 2016).
2.2. Hạn ngạch phát thải
Việc quy định về hạn ngạch phát thải (tổng lượng phát thải được cho phép ứng với từng ngành sản xuất, doanh nghiệp) đóng vai trò quyết định về tính hiệu quả bảo vệ môi trường của một thị trường mua bán phát thải. Nếu như mức hạn ngạch được đặt ra quá nghiêm ngặt, với những yêu cầu giảm phát thải vượt quá các điều kiện thuơng mại sản xuất thông thường, sẽ làm tăng giá của quyền phát thải. Ngược lại, nếu hạn ngạch được đặt ra một cách dễ dãi khi chỉ yêu cầu việc cắt giảm phát thải một cách tối thiểu thì nhu cầu mua quyền phát thải sẽ ít và kéo giá bán xuống thấp. Trên thực tế, làm thế nào để đưa ra một mức hạn ngạch phù hợp là rất khó khăn, câu hỏi tương tự cũng từng được đặt ra cho EU vào tháng 4/2016 khi giá carbon giảm mạnh từ €30 xuống dưới €10 sau khi các dữ liệu phát thải được điều chỉnh của năm liền trước đó công bố. Các số liệu đã chỉ ra rằng lượng phát thải thực tế thấp hơn nhiều so với mức hạn ngạch cho phép, vì vậy làm giảm nhu cầu của thị trường. Theo một số nhà nghiên cứu, hiện tượng này xảy ra do một số quốc gia thành viên của EU đã ban hành hạn ngạch phát thải quá cao do sự vận động hành lang bởi các ngành sản xuất nội địa (Skỉrseth and Wettestad, 2008:176)
2.3. Tính cạnh tranh và hiện tượng thất thoát carbon
Việc định giá carbon thông qua thị trường mua bán phát thải cũng gây ra lo ngại liên quan đến sự tác động lên năng lực cạnh tranh quốc tế của các ngành công nghiệp phát thải lớn so với các đối thủ cạnh tranh từ các quốc gia không có hoặc có những quy định ràng buộc mức cắt giảm phát thải ít nghiêm ngặt hơn (van Assselt and Biermann, 2007: 498). Hiện tượng này có thể làm chuyển dịch tiêu dùng sang các mặt hàng nhập khẩu có mức phát thải cao vốn có giá rẻ hơn từ các nhà sản xuất ở các quốc gia vốn chịu những quy định về cắt giảm phát thải ít nghiêm ngặt.
Các nhà làm luật hiện nay có thể ban hành nhiều biện pháp để kiểm soát vấn đề cạnh tranh và thất thoát carbon khi thực thi thị trường mua bán phát thải. Các biện pháp này nhìn chung có thể được chia thành 03 loại: (i) biện pháp đền bù chi phí khi tham gia thị trường thông qua việc cấp phát quyền phát thải cho phép hoặc trợ cấp từ chính phủ cho các ngành sản xuất nội địa, (ii) biện pháp kiểm soát tại biên giới điều chỉnh mức độ cạnh tranh trên thị trường thông qua các công cụ thuế quan hoặc hàng rào kỹ thuật, (iii) biện pháp ban hành mức giá carbon tương đương thông qua việc ban hành các hiệp định quốc tế về liên kết các thị trường mua bán phát thải (Neuhoff, 2011:286). Loại biện pháp cuối cùng được nhìn nhận là hiệu quả và ít rủi ro nhất khi đạt được sự đồng thuận từ tất cả các quốc gia trên thế giới đối với vấn đề cạnh tranh hay thất thoát carbon, tuy nhiên trên thực tế vẫn chưa có một hiệp định nào được đàm phán hiệu quả do các thách thức liên quan đến pháp lý, chính trị và ngay cả thực tế triển khai. Các biện pháp đền bù chi phí hay tại biên giới không vấp phải các vấn đề liên quan đến đàm phán và sự khác biệt giữa các quốc gia do chính phủ có thể ban hành trong phạm vi nội địa, tuy nhiên các loại biện pháp này lại có những rủi ro về mặt pháp lý rất lớn trước các quy định của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) liên quan đến trợ cấp và tiếp cận thị trường cũng như đối xử công bằng bình đẳng (Đào-Gia-Phúc, 2017). Mặc dù trong thời gian gần đây một số quốc gia cũng cân nhắc sử dụng hai loại biện pháp này như EU (trong bản đề xuất sửa đổi thị trường mua bán phát thải vào năm 2008) và Hoa Kỳ (các đề xuất pháp lý lên chính phủ liên bang từ 2007 – 2009) nhưng do các lo ngại về mặt phát lý mà khả năng áp dụng chúng vẫn còn bị bỏ ngõ (van Asselt and Brewer, 2010; Pauwelyn, 2007).
3. Định hướng trong việc xây dựng một thị trường mua bán phát thải phù hợp trong tương lai
Các nhà làm luật khi quyết định việc ban hành thị trường mua bán phát thải luôn phải đối mặt với những lựa chọn khó khăn liên quan đến việc lựa chọn mô hình xây dựng, cũng như thực thi trên thực tế. Những lựa chọn đó đều có những hệ quả thiết yếu lên sự vận hành trên thực tế của thị trường như kết quả bảo vệ môi trường, tính hiệu quả về mặt chi phí, hiệu quả kinh tế. Mặc dù ở thời điểm hiện tại có một số học giả cho rằng rất khó để dự đoán sự thành công của thị trường mua bán phát thải là vượt trội so với các sự lựa chọn chính sách khác, tuy nhiên có một thực tế rằng dù cho các thị trường mua bán phát thải được hình thành trong thời gian đầu vào những năm 2000 bộc lộ nhiều khuyết điểm (điển hình như hệ thống của EU) nhưng sự ra đời của các thị trường khác vẫn liên tục được ra đời ở các quốc gia khác nhau (Bodansky et al., 2016). Điều này có thể lý giải rằng thực tế cơ chế này vẫn là một lựa chọn có thể chấp nhận được trong bối cảnh các hệ quả xấu của biến đổi khí hậu ngày một gia tăng và các phương thức ứng phó đa phương dường như không có sự tiến triển đáng kể, cũng như các biện pháp đơn phương với rủi ro pháp lý trong hệ thống luật thương mại quốc tế là rất cao. Mehling (2013) cũng củng cố cho lập luận này khi cho rằng thực hiện mua bán phát thải có thể là một bước đầu cho chính sách chống biến đổi khí hậu tại một quốc gia, nó sẽ giúp tạo tiền đề cho các chính sách tham vọng hơn trong tương lai khi cả nhà sản xuất và người tiêu dùng đã có một nhận thức và trách nhiệm nhất định về một nền kinh tế ít phát thải.
Một câu hỏi tối quan trọng trong định hướng xây dựng một thị trường mua bán phát thải có tính hiệu quả trong dài hạn liên quan đến việc liệu rằng các bài học kinh nghiệm từ các thị trường khác và việc áp dụng chúng để thiết kế một mô hình thị trường cho quốc gia mình có được thực hiện một cách hiệu quả. Thực tế đã chỉ ra rằng, việc tiếp thu và học hỏi từ các mô hình đi trước thực sự được phát huy từ kinh nghiệm của EU, cả thành công lẫn thất bại, khi ban hành hạn ngạch phát thải miễn phí đã tạo tiền đề cho Australia và RGGI (Regional Green House Gas Inititive. Xem http://www.rggi.org, truy cập 10 tháng 11 năm 2017) bắt đầu với những mức độ cao hơn trong việc xây dựng quy trình cho phép đấu giá quyền phát thải (Betsill and Hoffmann, 2011; Klinsky et al., 2013: 298, 300).
Cụ thể, đối với trường hợp của Việt Nam do đặc thù riêng là một quốc gia có thu nhập trung bình và công nghệ cũng như nhận thức từ phía doanh nghiệp và người dân vẫn còn rất hạn chế, quá trình xây dựng thông qua việc tiếp thu các kinh nghiệm sẵn có từ mô hình của các quốc gia trên thế giới cùng với vệc cân nhắc hài hòa đến các yếu tố về điều kiện kinh tế của riêng Việt Nam đóng một vai trò cốt yếu trong việc xây dựng một mô hình thị trường thành công. Theo như Scott (2009) một góc độ tiếp cận phù hợp sẽ là kết hợp giữa quá trình đút kết kinh nghiệm, học hỏi từ những thị trường đi trước cùng với sự thích nghi và hoàn thiện dần theo thời gian, miễn sao đảm bảo được sự tham gia tích cực từ phía cơ quan chính phủ lẫn doanh nghiệp và người dân thông qua quá trình phổ biến thông tin hiệu quả và cùng chia sẻ trách nhiệm. Vấn đề này cần đi vào chi tiết và phân tích chuyên sâu hơn trong những nghiên cứu tiếp theo./.
Đào Gia Phúc
