Tóm tắt: Cũng như một số quốc gia và vùng lãnh thổ Đông Á điển hình như Nhật Bản Hàn Quốc, Hồng Kông… sự phát triển kinh tế thần kỳ của Trung Quốc được xem là gắn liền với chính phủ kiến tạo (Developmental Government). Nhưng kể từ khi lý luận về Chính phủ kiến tạo được đưa ra đến nay, giới học giả Trung Quốc và các nước vẫn tiếp tục tranh luận về việc Trung Quốc có phải là một mô hình chính phủ kiến tạo hay không. Bài viết trình bày về quá trình hình thành chính phủ kiến tạo địa phương ở Trung Quốc, giới thiệu một số ví dụ thực tiễn điển hình đồng thời đánh giá về những hạn chế và xu hướng phát triển của nó; từ đó đưa ra những gợi mở cho Việt Nam.
“Chính phủ kiến tạo” là khái niệm lần đầu tiên được giáo sư chính trị học Chalmers Johnson (Đại học California) sử dụng vào năm 1982 để chỉ mô hình nhà nước ưu việt đã tạo nên sự phát triển thần kỳ của các quốc gia, vùng lãnh thổ Đông Á (Hàn Quốc, Singapore, Đài Loan, Hồng Kông) vào những năm 80 của thế kỷ XX. Trong mô hình nhà nước này,với việc đặt mục tiêu phát triển kinh tế lên hàng đầu, nền quản trị quốc gia được vận dụng uyển chuyển, linh hoạt căn cứ vào đặc thù của mỗi nước, nhà nước không chỉ định ra khuôn khổ thể chế mà còn phát huy vai trò định hướng và thúc đẩy phát triển.
Cũng là nước châu Á, tuy chậm hơn trong việc xây dựng và thực hiện chính phủ kiến tạo, nhưng thành quả kinh tế do Chính phủ Trung Quốc tạo ra cũng rất đáng nể. Hiện nay, Trung Quốc đã vươn lên thành nền kinh tế lớn thứ hai trên thế giới chỉ sau Mỹ. Kể từ khi cải cách mở cửa năm 1978 cho đến năm 2016, tỉ lệ tăng trưởng kinh tế GDP trung bình của Trung Quốc là trên 9,4%, có những năm đạt trên 14% (1984, 1992, 1993). Người ta thường lý giải sự trỗi dậy đó của nền kinh tế Trung Quốc là do sự linh hoạt trong xây dựng chính sách, đường lối phát triển đất nước, việc cải cách bộ máy hành chính, cách tân nền quản trị quốc gia…nhưng tựu chung là sự xác lập vai trò của mô hình chính phủ kiến tạo ở nước này. Nhưng điều khác biệt rất đáng chú ý ở đây là, nếu như các quốc gia Đông Á coi chính phủ trung ương là đầu tàu trong việc xây dựng mô hình chính phủ kiến tạo, thì Trung Quốc lại chủ yếu nhằm vào xây dựng mô hình chính phủ kiến tạo ở địa phương. Mô hình chính phủ kiến tạo ở Trung Quốc thường được giới học giả nước này đề cập dưới tên gọi “chính phủ kiến tạo địa phương” (Local Developmental State).
- Sự hình thành mô hình chính phủ kiến tạo ở Trung Quốc
Sự hình thành mô hình chính phủ kiến tạo địa phương ở Trung Quốc trải qua hai giai đoạn, bắt đầu từ thực hiện cải cách mở cửa năm 1978.
1.1. Giai đoạn thứ nhất (1978-1993): Chính phủ lấy phát triển kinh tế làm mục tiêu hàng đầu
Sau khi thành lập nước CHND Trung Hoa năm 1949, Trung Quốc bước vào thời kỳ kinh tế đầy khó khăn, Đảng và Nhà nước Trung Quốc loay hoay trong việc định hướng phát triển kinh tế -xã hội đất nước. Cuộc Cách mạng văn hoá kéo dài 10 năm (từ 1966 -1976), đưa đến hậu quả nặng nề cho đất nước. Nền kinh tế Trung Quốc khi đó “đứng bên bờ vực của đổ vỡ” sản phẩm nông nghiệp, lương thực, thực phẩm không đủ cung cấp cho đời sống sinh hoạt. Nhận ra những sai lầm về đường lối, chính sách tại Hội nghị Trung ương lần thứ nhất khóa XI (tháng 8-1977), ĐCS Trung Quốc đã tuyên bố cuộc Cách mạng văn hoá kết thúc, thừa nhận đó là sự sai lầm về tư tưởng, đường lối của tầng lớp lãnh đạo Đảng khi đó.
Để khắc phục tình trạng kinh tế kém phát triển, từ năm 1978, Đảng và Chính phủ Trung Quốc thực hiện chính sách cải cách mở cửa. Hội nghị Trung ương lần thứ ba khóa XI (tháng 12-1978), ĐCS Trung Quốc tuyên bố xóa bỏ phương châm “lấy đấu tranh giai cấp làm cương lĩnh”, đưa phát triển kinh tế làm mục tiêu trọng tâm của Đảng, Nhà nước. “Báo cáo công tác của Chính phủ Trung Quốc” năm 1979 nhấn mạnh việc đẩy mạnh tiến trình hiện đại hoá đất nước, lấy tốc độ tăng trưởng kinh tế làm trọng tâm của chiến lược phát triển, thiết lập lộ trình cải cách của chính phủ. Từ 1978 đến giữa những năm 1990, trọng tâm cải cách của Chính phủ Trung Quốc là hướng tới mục tiêu dựa vào tốc độ phát triển kinh tế, tạo ra càng nhiều của cải cho xã hội, cải thiện điều kiện sống của người dân, nâng cao chất lượng cuộc sống. Xuất phát từ mục tiêu đó, Trung Quốc đã tận dụng mọi biện pháp để thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Việc xây dựng chính phủ kiến tạo bắt đầu được đặt ra.
1.2. Giai đoạn thứ hai (từ sau năm 1994): Xây dựng chính phủ kiến tạo
Mô hình chính phủ kiến tạo chính thức được hình thành từ năm 1994, khi Chính phủ Trung ương thực hiện phân quyền cho địa phương. Trong đó, phân quyền về tài chính là yếu tố đặc biệt quan trọng, là điều kiện để quản lý và thực hiện các mục tiêu quản lý. Như đã biết, từ những năm 80 của thế kỷ XX, mô phỏng mô hình kinh tế bao cấp, kế hoạch hoá tập trung của Liên Xô, Chính phủ Trung Quốc áp dụng chế độ khoán nộp thuế giữa Chính phủ Trung ương và chính phủ địa phương. Theo đó, chính phủ địa phương sẽ nộp những khoản thuế cho Trung ương theo hợp đồng khoán thuế mà họ đã ký kết. Tuy nhiên, điểm hạn chế của chế độ khoán thuế này là chính phủ địa phương chỉ nộp đúng khoản thuế mà họ đã ký kết, dù cho thu nhập tài chính của địa phương có gia tăng. Điều này đã dẫn đến sự giảm sút năng lực tài chính của Chính phủ Trung ương, khiến cho Chính phủ Trung ương mất đi khả năng kiểm soát vĩ mô, suy giảm khả năng điều hành, tạo nên cục diện Chính phủ Trung ương bị mất đi thực quyền. Ngược lại, chính phủ địa phương trở thành chủ thể có lợi ích đặc thù và có khả năng phát huy hiệu quả khá tốt, có khả năng dựa vào ý chí độc lập của mình để thực hiện những mục tiêu quản lý đề ra. Đã hình thành một thực tế là chính phủ địa phương có quyền thương thảo với Chính phủ Trung ương và Chính phủ Trung ương không thể đơn phương áp đặt ý chí của mình cho chính quyền các tỉnh cũng như thay đổi cơ chế phân phối quyền lực giữa các cấp chính quyền. Từ đây, hệ thống phân quyền Trung Quốc đã dần được thể chế hoá trên toàn quốc.
Nhằm tăng cường tính tích cực của cả Chính phủ Trung ương và địa phương, năm 1994 Trung Quốc thực hiện chế độ phân cấp tài chính (phân cấp thu thuế). Cùng với điều đó, Chính phủ Trung ương giao quyền quản lý công việc của địa phương cho chính phủ địa phương và củng cố hơn nữa chế độ phân quyền hành chính. Như vậy từ đây, Chính phủ Trung ương chính thức thực hiện phân quyền cho địa phương, thừa nhận vai trò chủ yếu của chính phủ địa phương trong việc quản trị các hoạt động ở địa phương. Điều này cũng có nghĩa là Chính phủ Trung ương không can thiệp sâu vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương, mà áp dụng phương thức uỷ thác – đại diện, giao quyền cho chính phủ địa phương thực hiện các chức năng, nhiệm vụ có liên quan của Chính phủ. Trung ương chỉ quản lý nhân sự đối với lãnh đạo cấp dưới trực tiếp. Từ góc độ thể chế quản lý hành chính, có thể nói “giao địa phương quản lý” và “giao khoán quyền hành chính” là đặc trưng điển hình trong hệ thống chính trị Trung Quốc giai đoạn này.
Hiện nay, cơ chế phân cấp quyền hành chính và phân cấp tài chính vẫn được Chính phủ Trung Quốc áp dụng. Cũng từ đây, trong giới học giả Trung Quốc bắt đầu hình thành thuật ngữ chính phủ kiến tạo địa phương. Mặc dù không thể phủ nhận vai trò định hướng của Trung ương đối với địa phương trong xây dựng, phát triển đất nước, nhưng theo quan niệm của đa số học giả nước này, Trung Quốc là một đất nước phát triển dựa trên sự phát triển chủ đạo từ chính phủ địa phương, mô hình chính phủ kiến tạo ở Trung Quốc là mô hình chính phủ kiến tạo địa phương (Local Developmental State). Sự phát triển kinh tế của địa phương do chính phủ địa phương định ra thông qua việc xác lập các chính sách kinh tế phù hợp với điều kiện địa phương. Mỗi chính phủ địa phương tự lựa chọn ngành kinh tế làm đầu tàu để đẩy mạnh phát triển kinh tế địa phương.
Dựa trên lịch sử phát triển kinh tế Trung Quốc kể từ sau thời kỳ cải cách mở cửa, cũng như những quan điểm của các học giả Trung Quốc và nước ngoài đã đưa ra, có thể định nghĩa mô hình chính phủ kiến tạo Trung Quốc là mô hình mà ở đó chính phủ địa phương đóng vai trò định hướng, thúc đẩy phát triển kinh tế, thể hiện trong việc định ra các chính sách kinh tế đúng đắn để phát triển kinh tế địa phương, từ đó đóng góp vào sự phát triển chung của đất nước. Những trình bày trên đây cho thấy, Chính phủ Trung Quốc đã xuất phát từ hai góc độ có tính phổ quát khi triển khai mô hình chính phủ kiến tạo địa phương là: Thứ nhất, chính phủ kiến tạo địa phương Trung Quốc được xây dựng dựa trên việc xác lập một tư tưởng về phát triển, xác định phát triển và ổn định kinh tế là con đường tất yếu, là mục tiêu lâu dài trong xây dựng đất nước. Thứ hai, đã xác lập cơ chế và nguyên tắc sắp xếp tổ chức bộ máy để hỗ trợ cho quá trình phát triển kinh tế. Việc phân quyền của Trung ương cho địa phương nhằm phát huy tính tự chủ của chính phủ địa phương trong xây dựng chính sách phát triển địa phương. Đây là nguyên tắc cũng như cơ chế chủ đạo trong hỗ trợ phát triển kinh tế của Trung Quốc, đồng thời cũng chính là đặc trưng cơ bản của chính phủ kiến tạo địa phương Trung Quốc.
2. Chính phủ kiến tạo Trung Quốc trong thực tiễn và một số nhận xét chung
2.1.Chính phủ kiến tạo trong xây dựng nông thôn mới
Xét về tổng thể, chính quyền Trung Quốc được xây dựng và vận hành theo mô hình chính phủ kiến tạo. Tuy nhiên, như đã nói ở trên, ở Trung Quốc, vai trò của chính phủ kiến tạo lại chủ yếu nhằm vào việc xây dựng chính phủ kiến tạo địa phương. Ở phần này chỉ tập trung trình bày về quản trị của chính phủ địa phương trong lĩnh vực xây dựng nông thôn mới, cụ thể ở hai địa phương là thành phố Trùng Khánh và thành phố Hồ Châu, tỉnh Chiết Giang. Có thể xem đây là sự khảo sát về vai trò của chính phủ kiến tạo Trung Quốc nói chung, chính phủ kiến tạo địa phương nói riêng.
Xây dựng nông thôn mới chính là một chủ trương lớn được Chính phủ Trung Quốc đặt ra và thực hiện để thu hẹp khoảng cách giữa thành thị và nông thôn, thúc đẩy công bằng xã hội, phát huy chức năng phục vụ xã hội của nhà nước. Tháng 3-2006, Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc đã thông qua “Cương yếu Quy hoạch 5 năm lần thứ XI phát triển kinh tế – xã hội nước CHND Trung Hoa”, đưa vấn đề “xây dựng nông thôn mới xã hội chủ nghĩa” thành nhiệm vụ chính trị trọng yếu của Chính phủ. Các chính phủ địa phương ở 31 tỉnh, thành phố, khu tự trị đã đưa nhiệm vụ “xây dựng nông thôn mới xã hội chủ nghĩa” vào nội dung cương lĩnh chính trị của địa phương mình. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện chính sách xã hội của mỗi tỉnh trong bối cảnh xây dựng nông thôn mới lại cho thấy một số điều hoàn toàn khác, chính phủ địa phương thể hiện sự hưởng ứng lời kêu gọi của Trung ương, nhưng để trả lời cho nhận định về chính phủ kiến tạo địa phương ở Trung Quốc, xin lấy mấy ví dụ dưới đây.
Ví dụ 1: Cải cách chế độ bảo hiểm hưu trí của thành phố Hồ Châu, tỉnh Chiết Giang.
Tháng 9-2009, Quốc vụ viện Trung Quốc (Chính phủ Trung ương) đã ban hành văn bản Ý kiến chỉ đạo về triển khai thí điểm bảo hiểm xã hội nông thôn mới, yêu cầu các địa phương đẩy mạnh xây dựng chế độ bảo hiểm xã hội ở cả thành thị và nông thôn, trong đó từng bước giải quyết vấn đề bảo hiểm hưu trí của nông thôn. Khi đó, trừ đối tượng cán bộ công chức chính phủ nghỉ hưu, hệ thống bảo hiểm hưu trí của Trung Quốc chủ yếu dựa trên quỹ bảo hiểm hưu trí công nhân viên ở thành thị, chỉ chi trả cho những đối tượng là người lao động và công nhân viên doanh nghiệp thành thị, không bao gồm cư dân nông thôn. Trong bối cảnh chung đó, cư dân nông thôn của thành phố Hồ Châu, tỉnh Chiết Giang ngay từ cuối những năm 90 của thế kỷ XX đã trở thành đối tượng được chi trả bảo hiểm từ hệ thống quỹ bảo hiểm hưu trí công nhân thành thị. Cụ thể là khi xây dựng nông thôn mới trở thành chủ trương chung toàn quốc vào năm 2005, đã có 47.456 cư dân nông thôn thành phố Hồ Châu là đối tượng được chi trả trong quỹ bảo hiểm hưu trí, chiếm 21,17% tổng số người được bảo hiểm hưu trí của tỉnh.
Kết quả này đạt được là nhờ vào những chính sách mang tính địa phương của chính quyền thành phố vào năm 1998 và năm 2003. Cụ thể, năm 1998, chính quyền thành phố Hồ Châu ban hành văn bản số 90 về việc mở rộng đối tượng của hệ thống bảo hiểm hưu trí công nhân thành thị bao gồm cả công nhân viên và nhân viên tạm thời của doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tập thể, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp hợp tác, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài và các loại hình doanh nghiệp khác cũng như tất cả công nhân viên làm việc ở doanh nghiệp tư nhân thành thị có đăng ký tại sở công thương thành phố, hộ kinh doanh cá thể, nhân viên trợ giúp cũng như những người làm các công việc cộng đồng. Quy định này lần đầu tiên đã xoá bỏ những hạn chế về chế độ hộ khẩu thành thị và nông thôn, đưa những người nông dân làm việc tại các doanh nghiệp ở thành thị cũng trở thành đối tượng được chi trả hưu trí trong chế độ bảo hiểm. Đến năm 2003, Chính phủ thành phố tiếp tục ban hành Văn kiện số 1 “Thông báo về việc đẩy mạnh hơn nữa công tác thu chi bảo hiểm hưu trí công nhân viên chức”, trong đó một lần nữa mở rộng đối tượng hưởng bảo hiểm, đưa thành phần lao động cá thể, công nhân viên làm việc trong các doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp hoặc có mối quan hệ lao động đối với các loại hình doanh nghiệp trở thành đối tượng được hưởng bảo hiểm từ quỹ bảo hiểm hưu trí thành thị.
Bên cạnh đó, chính quyền thành phố phân tách mức tiền đóng bảo hiểm của doanh nghiệp và người lao động, quy định doanh nghiệp căn cứ trên tổng số tiền lương doanh nghiệp phát ra làm tiêu chuẩn định mức đóng bảo hiểm, chứ không dựa trên số lượng người tham gia bảo hiểm thực tế của doanh nghiệp. Theo đó, người lao động có tham gia bảo hiểm hưu trí hay không thì doanh nghiệp vẫn phải chịu trách nhiệm đóng bảo hiểm. Đến thời điểm hiện nay, thành phố Hồ Châu về cơ bản đã xoá bỏ sự khác biệt giữa hộ khẩu thành thị và nông thôn, thực hiện chế độ bảo hiểm hưu trí đối với công nhân viên thành thị và nông thôn, thực hiện “bao trùm hết” việc chi trả cho mọi đối tượng bảo hiểm.
Thực tiễn trên cho thấy, Chính phủ Trung ương lại không phải là khởi nguồn chủ yếu để chính quyền địa phương, xây dựng chính sách. Việc mở rộng đối tượng thụ hưởng bảo hiểm của thành phố Hồ Châu được thực hiện bắt đầu từ năm 1998, trước khi Chính phủ Trung ương đề ra chủ trương chiến lược xây dựng nông thôn mới năm 2005, trước chương trình cải cách xây dựng nông thôn mới của Chính phủ Trung ương.
Ví dụ 2: Cải cách chế độ hộ khẩu ở thành phố Trùng Khánh.
“Quy định về đăng ký hộ khẩu nước CHND Trung Hoa” ban hành năm 1958 đã phân chia ra hộ khẩu nông thôn và phi nông thôn. Chế độ hộ khẩu này bản thân nó đã phân biệt tư cách của người được hưởng các dịch vụ công cộng, ảnh hưởng tiêu cực đến việc hưởng dịch vụ công trong các lĩnh vực giáo dục, bảo hiểm xã hội, dịch vụ y tế, gia nhập biên chế của người ở nông thôn ra lao động ở thành thị, tạo ra sự mất cân bằng trong xã hội. Năm 1997, Chính phủ Trung ương đã công bố “Ý kiến về phương án thí điểm cải cách chế độ quản lý hộ khẩu thành phố nhỏ và chế độ quản lý hộ khấu nông thôn”, nhằm tăng cường bảo đảm quyền lợi cho người lao động nông thôn, đảm bảo công bằng đãi ngộ giữa người lao động nông thôn và thành thị.
Trùng Khánh là thành phố nằm ở khu vực phía Tây Trung Quốc, có tỉ lệ nhân khẩu thành thị hoá không cao. Đa số lực lượng lao động nông thôn của thành phố này lại không làm nông nghiệp, họ thay đổi nơi ở, nhưng hộ khẩu và nhân khẩu của họ lại không thay đổi. Do đó, theo quy định về hộ khẩu trên, họ không được hưởng lợi ích từ dịch vụ công của nhà nước. Trong chương trình cải cách chế độ hộ khẩu năm 2010, chính quyền thành phố Trùng Khánh đã giảm điều kiện nhập hộ khẩu thành thị và thúc đẩy định cư cho người dân chuyển đổi hộ khẩu. Các cư dân nông nghiệp sau khi chuyển hộ khẩu ra thành thị sẽ được hưởng các dịch vụ công như công dân thành thị. Các cải cách hộ khẩu của thành phố về hình thức là thống nhất với chính sách của Chính phủ Trung ương, hướng đến việc giúp cho người lao động nông thôn có thể được hưởng những dịch vụ công như công dân thành thị. Nhưng về thực chất, cải cách của chính quyền thành phố lại có nội dung rất khác so với chính sách của Trung ương. Chính phủ Trùng Khánh đã có chọn lọc trong việc thực hiện chính sách chung của Trung ương. Cụ thể là chính sách của Trung ương áp dụng cho cả đối tượng “lao động nông thôn di cư từ những tỉnh khác”, trong khi ở Trùng Khánh lại chỉ áp dụng cho đối tượng là “lao động nông thôn của chính thành phố”. Một vấn đề lớn khác từ thực tiễn cải cách chế độ hộ khẩu ở Trùng Khánh là hiện tượng lao động nông thôn sau khi chuyển đổi hộ khẩu thành phố, sẽ cố khả năng bị “mất đất”. Bởi vì, theo quy định của thành phố, lao động nông thôn sau khi chuyển đổi hộ khẩu ra thành phố, trong vòng ba năm kể từ ngày chuyển đối hộ khẩu vẫn tiếp tục có quyền sử dụng, quyền hưởng lợi từ đất giao khoán và nhà ở ở nông thôn. Trong vòng ba năm đó, nếu họ “tự nguyện trả đất” cho nhà nước thì sẽ được bồi thường theo quy định. Tuy nhiên, việc “tự nguyện trả đất” cho nhà nước trong vòng ba năm về mặt bản chất lại mang ý nghĩa là sau ba năm, họ chỉ có thể được chọn một trong hai khả năng hoặc là giữ hộ khẩu nông thôn để giữ đất, hoặc là có hộ khẩu thành thị và trả đất về cho nhà nước, có nghĩa là đổi “quyền tài sản” (đất) để lấy “quyền phúc lợi”. Từ đây có nhận định rằng đất đai mới chính là động lực bên trong để chính quyền thành phố thực hiện chế độ cải cách hộ khẩu, do nhu cầu sử dụng tài nguyên đất cho công cuộc thành thị hoá của các thành phố ngày càng cao. Chương trình cải cách hộ khẩu trên thực tế đã hình thành “nguồn tài chính từ đất đai” cho ngân sách của chính phủ địa phương.
(Vũ Kiều Oanh, TS. Viện Thông tin KHXH, Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam được đăng trên tạp chí Nghiên cứu Trung Quốc số 5 (200) 2018).
(Còn tiếp)
