Vai trò của hợp tác công tư trong cung ứng dịch vụ công được phân tích trong bài viết thể hiện ở việc các hợp đồng hợp tác công tư trong cung cấp dịch vụ công đó có tính khả thi cao hơn, dễ dàng tiếp nhận nguồn vốn từ thị trường tài chính hơn và thậm chí các nhà tài chính đó còn góp vốn cùng thực hiện kinh doanh. Đây chính là hình thức chia sẻ vai trò, lợi ích và rủi ro. Cách thức cùng hợp tác này chính là mô hình đối tác công tư – PPP (Public – Private Partnership)
- Dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công, hợp tác công – tư trong cung ứng dịch vụ công là gì?
1.1. Khái niệm dịch vụ công
Dịch vụ công (DVC) là khái niệm có xuất xứ từ kinh tế học công cộng, có quan hệ chặt chẽ với phạm trù hàng hóa công cộng. Theo ý nghĩa kinh tế học, hàng hóa công cộng có một số đặc tính cơ bản: khi đã được tạo ra thì khó có thể loại trừ ra khỏi việc sử dụng nó; việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác; không thể vứt bỏ được. Tại các nước phương Tây, thuật ngữ “DVC” được sử dụng khá sớm và được hiểu thống nhất là công việc của Chính phủ nhằm mang lại lợi ích cho công chúng; cung cấp các hàng hóa công cộng, thiết yếu như điện, nước, truyền thông, giao thông vận tải v.v) cho dân chúng [6, tr.21].
Ở nước ta, khái niệm về DVC mới được sử dụng gần đây, nên còn tồn tại nhiều ý kiến, quan niệm khác nhau về DVC. PGS.TS. Lê Chi Mai đã đưa ra khái niệm: DVC là những hoạt động phục vụ trực tiếp các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và người dân do Nhà nước đảm nhận hay ủy quyền cho các cơ sở ngoài Nhà nước thực hiện nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội .
Từ những cơ sở lý luận trên và thực tiễn của nước ta, DVC có thể được hiểu: DVC là những hoạt động phục vụ trực tiếp các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và người dân do Nhà nước đảm nhận hay ủy quyền cho các cơ sở ngoài Nhà nước thực hiện theo nguyên tắc không vụ lợi, đảm bảo trật tự và công bằng xã hội.
1.2. Khái niệm xã hội hóa dịch vụ công
Xã hội hóa dịch vụ công là một xu hướng tất yếu gắn liền với phát triển kinh tế thị trường và xây dựng Nhà nước pháp quyền ở từng giai đoạn phát triển. Vì vậy, cần tính đến hai đặc điểm:
– Điều kiện bên trong về nhà nước và xã hội chưa quen với yêu cầu xã hội hóa dịch vụ công, đặt trong bối cảnh cơ quan nhà nước chưa xóa bỏ hết tình trạng quan liêu, cửa quyền, tham nhũng, nạn hối lộ…
– Nước ta hội nhập với những nền kinh tế thị trường và xã hội đã phát triển cao nhưng vẫn trong quỹ đạo chủ nghĩa tư bản, chủ nghĩa bá quyền. Do đó, phải phân tích, lựa chọn vận dụng những ưu thế, tránh những mặt trái của thực tế này đem lại.
1.3. Hợp tác công – tư trong cung ứng dịch vụ công
Hiện nay, có nhiều quan điểm, định nghĩa về mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân hay hợp tác công – tư (PPP), nhưng chưa có định nghĩa nào rõ ràng, thống nhất. Theo quan điểm của Ngân hàng Châu Á [2008], khái niệm tham gia của khu vực tư nhân PPP là một thuật ngữ thường được sử dụng hoán đổi với thuật ngữ mối quan hệ đối tác Nhà nước – Tư nhân. Một khái niệm khác về mô hình hợp tác công-tư cũng được dùng phổ biến hiện nay là: Mô hình hợp tác Nhà nước và Tư nhân hay còn gọi là hợp tác công – tư là mô hình mà theo đó Nhà nước cho phép Tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước. [PPP-Handbook-VN; ADB; 2007].
Cục Quản lý đấu thầu – Bộ Kế hoạch và Đầu tư định nghĩa: PPP là hình thức Nhà nước và khu vực Tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro. Theo đó, một phần hoặc toàn bộ dự án sẽ do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích cộng đồng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do Nhà nước quy định.
Theo Chính phủ định nghĩa: Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công [NĐ 15/2015/NĐ-CP; tr.2].
Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.[NĐ 63/2018/NĐ-CP; tr.2]
Ý nghĩa của hợp tác công – tư trong y tế Hợp tác công – tư trong cung cấp dịch vụ công có ý nghĩa quan trọng như sau: Huy động vốn tư nhân cho lĩnh vực cung cấp dịch vụ công; mối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân là công cụ để đạt hiệu quả lớn hơn; mối quan hệ đối tác nhà nước tư nhân là chất xúc tác cho cải cách khu vực công rộng rãi hơn.
- Vai trò của hợp tác công tư trong cung cấp dịch vụ công ở nước ta hiện nay
2.1. Đối với phát triển kinh tế – xã hội
Xét trên phạm vi nền kinh tế, mô hình PPP giúp tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực sẵn có một cách hiệu quả hơn, tối đa hóa giá trị đồng tiền từ đầu tư. Việc bắt tay giữa Nhà nước và Tư nhân cho phép cộng hưởng tốt nhất thế mạnh của các bên tham gia, thông qua việc phát huy sức mạnh tổng hợp trong thiết kế, thi công, kinh doanh và quản lý. Mô hình PPP cũng khuyến khích sáng tạo trong hợp tác và phổ biến những cách làm tốt nhất.
Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình. Các chính phủ đôi khi coi mối quan hệ đối tác Nhà nước – Tư nhân là một chất xúc tác kích thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chương trình cải cách trong lĩnh vực, trong đó mối quan hệ đối tác Nhà nước – Tư nhân chỉ là một bộ phận cấu thành. Một vấn đề then chốt là luôn luôn phải tái cơ cấu và làm rõ vai trò của các bên. Đặc biệt, cần kiểm tra lại và phân bổ lại vai trò của các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý, nhà cung cấp dịch vụ, đặc biệt nhằm huy động vốn và đạt hiệu quả.
2.1. Đối với việc đảm bảo nguồn tài chính trong cung cấp dịch vụ công
* Vai trò là người bỏ vốn đầu tư
Thông qua hình thức PPP, khu vực tư nhân có thể là nhà đầu tư vốn phát triển các dự án của một quốc gia. Đặc biệt với các nước đang phát triển, chính phủ luôn luôn trong tình trạng thiếu nguồn vốn cần thiết cho các dự án nên vai trò của khu vực tư nhân vì thế cũng quan trọng hơn. Chi phí đầu tư ban đầu cho dự án xây dựng đã là rất lớn, nhưng việc bảo trì và nâng cấp trong các dự án PPP là thường xuyên và chi phí hàng năm bỏ ra cũng không hề nhỏ, khu vực tư nhân cũng có thể đóng góp quan trọng vào quá trình này.
Thông qua hình thức PPP, khu vực tư nhân góp phần giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Kể cả việc cung cấp các dịch vụ của khu vực tư nhân do chính phủ chi trả có thể làm thay đổi gánh nặng kinh phí từ phương thức truyền thống thanh toán trước một khoản tiền lớn sang một loạt các khoản thanh toán thường niên dễ quản lý và dự đoán trước hơn trong suốt thời gian của dự án.
* Vai trò là nguồn huy động vốn.
Để đáp ứng được nhu cầu vốn lớn cho dự án PPP, khu vực tư nhân cũng thể hiện được vai trò linh hoạt hơn so với khu vực công trong việc huy động vốn. Kênh dẫn vốn đa dạng, phong phú từ nhiều đối tác khác nhau. Thông thường các dự án PPP do khu vực công cộng đầu tư, nguồn vốn chủ yếu là từ ngân sách nhà nước và một phần từ nguồn tài trợ của các chính phủ và/hoặc các tổ chức quốc tế. Khu vực tư nhân thì ngược lại, nguốn vốn đầu tư rất đa dạng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu trong dự án do khu vực tư nhân thực hiện chỉ chiếm 20-30% tổng giá trị đầu tư của cả dự án, phần vốn còn lại được phần còn lại được thực hiện thông qua các kênh huy động vốn.
* Vai trò là người sử dụng hiệu quả đồng vốn đầu tư trong các dự án PPP.
– Đứng trên bình diện xã hội, khu vực tư nhân thể hiện vai trò sử dụng hiệu quả đồng vốn tốt hơn so với khu vực công thông qua các khía cạnh sau đây: Có cơ chế giám sát tài chính chặt chẽ trong quá trình triển khai, vận hành dự án, giảm thiểu thất thoát vốn, giảm tối đa chi phí vận hành, duy trì dự án.
– Khu vực tư nhân có thể sử dụng cơ chế thưởng phạt rõ ràng hơn. Khu vực tư nhân thường chủ động xây dựng cơ chế khuyến khích tốt nhất cho các nhà thầu xây dựng, nhà thầu và/hoặc bộ phận vận hành dự án thông qua cơ chế thưởng, phạt.
– Tối ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời dự án (với việc cùng một công ty chịu trách nhiệm từ thiết kế, xây dựng và vận hành).
– Việc thanh toán cho các nhà thầu tư nhân được ràng buộc với dịch vụ hoặc sản phẩm thực sự được cung ứng.
– Tiết giảm đến mức tối đa các cấp quản lý từ đó góp phần giảm đáng kể thời gian và chi phí quản lý, nâng cao hiệu quả hoạt động của dự
án PPP.
* Vai trò là người nâng cao giá trị thương mại cho các tài sản trong các dự án.
Thông thường khi các tài sản trong các dự án PPP thuộc quản lý của nhà nước thì tài sản đó không được khai thác tối ưu, các tiện ích không được sử dụng triệt để và gây ra lãng phí nguồn lực xã hội. Khi các dự án PPP được giao cho khu vực tư nhân, với kỹ năng quản lý, tính sáng tạo và nhu cầu tối đa hóa lợi nhuận, khu vực này thường khai thác đầy đủ tiềm năng thương mại của các dự án PPP, do vậy tối ưu hóa giá trị của dự án.
2.3. Đối với cải cách khu vực công
Như đã nêu trên, với vai trò cung ứng các dịch vụ công, Nhà nước luôn là người chịu trách nhiệm chủ yếu trong việc đảm bảo tài chính để cung ứng các dịch vụ công. Tuy nhiên, với cách huy động nguồn vốn đầu tư chủ yếu từ nguồn ngân sách và ODA như hiện nay vẫn chưa đủ đáp ứng. Lý thuyết và kinh nghiệm thực tiễn chỉ ra rằng không nhất thiết nhà nước phải là người cung cấp trực tiếp các dịch vụ công đến tận tay người tiêu dùng (Lê Xuân Bá, 2005). Với hình thức huy động nguồn vốn bằng hình thức BOT, BT, BTO truyền thống (không phải PPP theo đúng nghĩa) như hiện nay sẽ không thực sự hiệu quả, thường dẫn đến chậm trễ về tiến độ, đâu đó có dự án phải bỏ dở, do các doanh nghiệp tư nhân tiếp cận nguồn vốn từ thị trường tài chính gặp không ít khó khăn và đẩy toàn bộ rủi ro cho nhà đầu tư tư nhân. Còn nếu là doanh nghiệp nhà nước đảm nhận các dự án đó, thường dẫn đến tăng chi phí phụ trội, và không hiệu quả do quản lý yếu kém, công nghệ lạc hậu. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, cùng một dự án, nếu nhà nước cùng đóng góp vốn tham gia thực hiện một dự án với đối tác tư nhân, dự án sẽ được thực hiện hiệu quả hơn.
2.4. Đối với người được thụ hưởng các dịch vụ công
Hình thức hợp tác công tư mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và năng lực quản lý từ phía tư nhân, giảm gánh nặng đầu tư của nhà nước trong khi vẫn bảo đảm lợi ích cho người dân và xã hội. Mặc dù đầu tư vào các dự án PPP thường lâu thu hồi vốn và lợi nhuận có thể thấp hơn so với nhiều hình thức đầu tư khác nhưng việc đầu tư theo hình thức PPP thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư tư nhân vì mức độ rủi ro lại thấp hơn khi có một khung pháp lý ổn định và do có sự tham gia của Nhà nước.
Khi áp dụng hình thức hợp tác công – tư, cả nhà nước và doanh nghiệp cùng có lợi. Hợp tác công – tư trước hết nhằm huy động các nguồn vốn của tư nhân tham gia vào cùng với nhà nước trong cung cấp các dịch vụ đáp ứng các yêu cầu của xã hội, giúp Chính phủ giảm bớt gánh nặng chi ngân sách cho việc trực tiếp cung cấp dịch vụ, qua đó giảm bớt thâm hụt ngân sách nhà nước, tập trung nguồn ngân sách vào các hoạt động bảo đảm công bằng và an sinh xã hội, trợ giúp những đối tượng thiệt thòi như người nghèo. Tuy nhiên, lợi ích của hợp tác công – tư không chỉ dừng lại ở đó mà thông qua việc hợp tác công – tư, Nhà nước còn được nâng cao khả năng tiếp cận các thành tựu khoa học – công nghệ tiên tiến và tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách.
Hình thức PPP được thực hiện cần có điều kiện đảm bảo việc thu hồi vốn đầu tư, và người sử dụng dịch vụ cần phải trả phí sử dụng để thu hồi các khoản đầu tư ban đầu và duy trì bảo dưỡng công trình sau này. Trên thực tế, các khoản phí trực tiếp thu từ người sử dụng (như phí sử dụng đường) thường là nguồn thu chủ yếu để hoàn vốn đầu tư ban đầu. Số lượng người sử dụng tăng lên có thể giúp tăng cường khả năng tồn tại và chi trả dịch vụ, theo đúng quy luật kinh tế quy mô lớn. Người sử dụng ngoài việc có trách nhiệm chi trả phí sử dụng dịch vụ còn có quyền lợi: (i) tham gia vào quá trình trao đổi về khả năng và sự sẵn sàng thanh toán dịch vụ của mình nhằm đảm bảo có được giá cả hợp lý, (ii) nêu ra yêu cầu về chất lượng và mức độ của dịch vụ để đảm bảo chất lượng dịch vụ được phục vụ và yêu cầu tăng trách nhiệm giải trình và khả năng phản hồi nhanh.
Chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng là một lợi thế rất lớn của mô hình PPP, nó tạo ra sự công bằng hơn trong xã hội. Nếu lấy thuế (của toàn dân) để đầu tư cho dự án phục vụ cho một cộng đồng nhỏ hơn trong khi những người đóng thuế khác không được hưởng lợi ích từ dự án theo mô hình truyền thống thì sẽ bất hợp lý. Các nhà cung cấp tư nhân dường như thúc đẩy sự dịch chuyển việc thanh toán sang cho người sử dụng dịch vụ bởi vì mục đích của họ là doanh thu và bù đắp chi phí.
- Kết luận
Hợp tác giữa khu vực công với khu vực tư nhân trong cung cấp dịch vụ công là một xu hướng phổ biến trong thế giới ngày nay gắn với quá trình cấu trúc lại khu vực công, phát huy vai trò và hạn chế các thất bại của thị trường, phức hợp hóa mặt tích cực của Nhà nước và thị trường trong một mô thức tổ chức và quản lý (mô thức PPP). Đối với Việt Nam, vốn là một quốc gia đã từng theo đuổi mô hình kinh tế “công hữu, kế hoạch hóa, phi thị trường” – mà ở đó Nhà nước độc quyền trong tất cả các khâu đầu tư, quản lý, tổ chức hệ thống cung ứng hàng hóa – dịch vụ và chi trả phí – chuyển sang mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, càng đặt ra nhu cầu bức thiết phải đổi mới khu vực công và phát triển khu vực tư nhân hơn nữa./.
ThS. NGUYỄN HUY HOÀNG
(Học viện hành chính quốc gia)
