Thách thức và triển vọng của tiến trình cải cách kinh tế Cuba

Những thách thức đối với tiến trình cải cách

Đầu tiên là kiến trúc cải cách chưa rõ ràng, cụ thể là Cuba ngừng hoặc trì hoãn những yếu tố then chốt trong việc thống nhất đồng tiền và tỷ giá hối đoái. Đơn cử như việc tiếp tục các khoản hỗ trợ cho các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ triền miên trong thời hạn ít nhất là 1 năm nữa. Việc ấn định từ cấp trung ương giá cả chính xác hoặc mức trần của đa số các mặt hàng kể cả bán buôn lẫn bán lẻ cũng là một yếu tố kéo dài những méo mó về thương mại và ngăn cản thị trường gửi đi những tín hiệu phù hợp tới người sản xuất. Hiện nay, Cuba vẫn đang tiếp tục áp dụng một tỷ giá hối đoái cố định và trì hoãn mô hình tỷ giá linh hoạt cho tới khi “có đủ các điều kiện cần thiết”.

Bên cạnh đó, tỷ lệ thất nghiệp thực tế dự kiến sẽ tăng lên, do các doanh nghiệp thua lỗ nhưng chưa đóng cửa ngay. Thành phần kinh tế ngoài nhà nước chưa được mở rộng đầy đủ để có thể hấp thụ nhân lực dôi dư từ bộ máy nhà nước. Tới nay, dù đã có một số biện pháp tích cực, Cuba vẫn chưa ban hành Luật Doanh nghiệp để có thể hợp pháp hóa và cung cấp bảo đảm pháp lý cho các thành phần tư nhân. Đồng thời chính phủ cũng chưa cho phép họ được tham gia trực tiếp vào hoạt động xuất nhập khẩu.

Cuba cũng đang chứng kiến sự thiếu vắng, ít nhất là tới thời điểm này, những cải cách sâu rộng song hành với tiến trình thống nhất tiền tệ, kể cả những cải cách được coi là thiết yếu cho việc xóa bỏ dần những biến dạng kinh tế như chuyển dịch cơ cấu trong nông nghiệp. Nước này vẫn cho phép tăng tối đa tới 24 lần giá cả các mặt hàng nhập khẩu, nhưng lại giới hạn chỉ được tăng tối đa 12 lần các mặt hàng bán trong nước. Một trong những trở ngại là việc kéo dài, thậm chí là mở rộng thị trường song song chính thức sử dụng đồng USD, và sự chậm trễ trong việc xóa bỏ những dịch vụ miễn phí hay triển khai định hướng trợ cấp thay vì cho những doanh nghiệp nhà nước như hiện tại.

Thách thức thứ hai là về chính trị. Những chậm trễ vừa nêu rất có thể bắt nguồn từ sự phản đối của những lãnh đạo theo quan điểm “cứng rắn” của “đội cận vệ già”. Khi Bí thư thứ nhất Raul Castro lên nắm quyền thay anh trai mình năm 2007, ông không có quyền kiểm soát toàn bộ các quyết định chính trị và phải chia sẻ quyền lực với những nhân vật thuộc phái “cứng rắn” này. Đây là một trong những lý do dẫn tới thất bại trong những cải cách cơ cấu của ông, khi chúng luôn bị cản trở bởi những hạn chế, thuế suất cùng nhiều rào cản khác.

Có thể việc trì hoãn tới hơn một thập kỷ bước đi thống nhất tiền tệ xuất phát từ sự phản đối này, hay nói cụ thể hơn là từ sự chống đối của những người hưởng lợi từ hệ thống kế hoạch hóa tập trung, bao gồm cả các doanh nghiệp “thiệt thòi” với quá trình thống nhất tiền tệ. Chu kỳ chuyển tiếp với thời gian 1 năm dự kiến để đóng cửa các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ và chấm dứt các trợ cấp phi lý nhà nước có thể là điều kiện mà phái “cứng rắn” áp đặt.

Thách thức thứ ba là cuộc khủng hoảng COVID-19 hay khủng hoảng kinh tế tồi tệ nhất mà Cuba đang trải qua kể từ những năm 1990. Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) từng sụt giảm 0,2% trong năm 2019, và sau đó lao dốc với mức  giảm 11% trong năm 2020. Những con số này trầm trọng hơn cả những ước tính ban đầu (từ -8% tới -10%). Mức tăng trưởng bình quân trong giai đoạn 2016-2020 là -1,3%, và Cuba cũng phải mất ít nhất 3 năm để phục hồi lại GDP sau “5 năm bị đánh mất” vừa qua, nếu nước này đạt mức tăng trưởng lý tưởng từ 6% đến 7%/năm.

Trên thực tế, mức suy thoái 11% trong năm 2020 còn sâu hơn cả mức 3% năm 1990 và 10,7% trong năm 1991, hai năm đầu của cuộc khủng hoảng kinh tế dẫn tới “thời kỳ đặc biệt” trước đây. Phó Thủ tướng kiêm Bộ trưởng Kinh tế và Kế hoạch Alejandro Gil từng công bố mục tiêu đạt tăng trưởng hơn 6% trong năm nay. Điều này khó có thể trở thành hiện thực nếu xét tới những trở lực vừa nêu cùng tình trạng dịch bệnh diễn biến phức tạp trong hai tháng đầu năm nay.

Thâm hụt tài khóa năm 2021 được dự báo sẽ lên tới 23,3% GDP, mức cao nhất trong gần 30 năm qua. Chỉ số sản xuất công nghiệp, từng phục hồi một phần từ năm 2013, đã sụt giảm trong năm 2019 và hiện thấp hơn 39% so với năm 1989. Trong số 22 sản phẩm then chốt của nông nghiệp, chăn nuôi, thủy sản, khai khoáng và chế tạo năm 2019, có tới 19 sản phẩm sụt giảm giá trị so với năm 2018, 10 sản phẩm ở mức thấp hơn so với năm 1989 và 11 không đạt được mục tiêu sản lượng đề ra.

Giá trị xuất khẩu của Cuba năm 2019 giảm 62% so với năm 1989, trong khi nhập khẩu cao hơn 22% và thâm hụt cán cân thương mại hàng hóa tăng 187%. Năm 2020, giá trị xuất khẩu còn giảm thêm 30% so với năm trước, trong khi giá trị nhập khẩu giảm 40%, mặc dù thâm hụt cán cân thương mại hàng hóa do vậy có giảm chút ít.

Giá trị thặng dư cán cân thương mại dịch vụ từ mức 3,719 tỷ USD năm 2014 giảm xuống mức 994 triệu USD trong năm 2019. Điều này đồng nghĩa với một mức sụt giảm tới 73%, chủ yếu do giá trị đóng góp của mảng xuất khẩu dịch vụ chuyên môn (bác sĩ, chuyên gia y tế và giáo viên) giảm từ 13,8% GDP năm 2012 xuống mức 7,2% GDP năm 2019. Nguyên nhân chủ yếu là tác động của cuộc khủng hoảng tại Venezuela và việc các phái đoàn bác sĩ Cuba rời khỏi Brazil, Bolivia, Ecuador và El Salvador.

Kiều hối, nguồn thu ngoại tệ lớn thứ hai của Cuba, trong năm 2020 giảm tới 30% so với năm 2019. Một nguồn thu ngoại tệ quan trọng khác là du lịch, giảm tới 80% trong giai đoạn 2017-2020. Năm 2019, tỷ lệ kín phòng các khách sạn của Cuba năm 2019, trước khi đại dịch bùng phát, cũng chỉ đạt 48% do tác động từ các biện pháp trừng phạt của chính phủ cựu Tổng thống Mỹ Donald Trump.

Do thiếu hụt thanh khoản, Cuba đã không thể trang trải các khoản nợ Câu lạc bộ Paris vào tháng 10/2019, bất chấp việc tái cơ cấu nợ từng là một thành công quan trọng của La Habana trong lĩnh vực tài chính quốc tế, và phải chịu phạt 9% giá trị khoản trả chậm. Cuba cũng không thể trả khoản nợ cũng đã tái cơ cấu với Nga. Moska do đó đã đình chỉ các dự án đầu tư tại đảo quốc Caribe này.

Hoạt động đầu tư nước ngoài vào Cuba hầu như đã tê liệt sau khi Washington siết chặt cấm vận và kích hoạt Chương III của Luật Helms-Burton (trong đó cho phép các pháp nhân Mỹ khởi kiện các công ty thuộc nước thứ ba “kinh doanh” trên tài sản từng bị Nhà nước Cuba tịch biên sau Cách mạng 1959).

Tỷ lệ dân số tham gia thị trường lao động giảm từ 76,1% xuống 65,2% trong giai đoạn 2011-2019. Trợ cấp xã hội trong giai đoạn 2005-2019 giảm cả về tỷ lệ số người được hưởng trực tiếp, từ 0,53% dân số xuống 0,15% dân số, lẫn giá trị, từ 2,3%GDP xuống 0,4%.

Thách thức thứ tư của Cuba là việc không có dự trữ nội tệ đủ ở mức thiết yếu, với số lượng dự trữ vốn giảm từ 25% GDP năm 1989 xuống mức 12% GDP năm 2018. Dự trữ ngoại tệ, dù không có con số chính thức được công bố, còn trong hiện trạng tồi tệ hơn và ở mức rất thấp, thậm chí có thể coi là cạn kiệt do cuộc khủng hoảng hiện tại.

Điều này đồng nghĩa với việc Cuba không có nguồn lực để ứng phó với việc gia tăng chi phí nhập khẩu hay trợ giá, làm hạn chế đáng kể không gian của các chính sách thuế. Thêm nữa, La Habana cũng không có một nguồn cung tín dụng kiểu “bảo mệnh” về mặt tài chính trong thời khắc gian khó của tiến trình thống nhất tiền tệ, khi không phải là thành viên của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) hay Ngân hàng Phát triển liên Mỹ.

Những câu hỏi về triển vọng của tiến trình thống nhất tiền tệ 

Việc Chính phủ Cuba khởi động tiến trình thống nhất tiền tệ được nhìn nhận là động thái rất cần thiết. Nhưng việc La Habana vẫn trì hoãn một vài yếu tố then chốt trong tiến trình cải cách thêm ít nhất 1 năm nữa sẽ làm chậm lại những hiệu ứng tích cực về dài hạn. Điều này cũng sẽ không giúp cản trở những tác động tiêu cực ngắn hạn, mà điển hình là lạm phát.

Hiện vẫn cần thêm thời gian để xem việc tăng lương và lương hưu đại trà vừa qua có bù đắp những ảnh hưởng từ tình trạng giá cả tăng hay không. Yếu tố này sẽ quyết định tình trạng gia tăng căng thẳng xã hội. Xử lý tiến trình khó khăn này trong bối cảnh cuộc khủng hoảng kinh tế tồi tệ nhất kể từ thập niên 1990 là một vấn đề hết sức đau đầu với các nhà lãnh đạo Cuba. Cuối cùng, vẫn tồn tại khả năng sau 1 năm chuyển tiếp, La Habana vẫn duy trì những trợ cấp tài chính cho các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ và không hiệu quả.

Giờ đây, dường như lãnh đạo Cuba đang đặt cược vào việc tân Tổng thống Mỹ Joe Biden sẽ quay về với các chính sách của ông Obama, và bước chuyển đó có thể “tiếp sức” cho họ trong quá trình cải cách. Vị tân tổng thống Mỹ, bằng sắc lệnh hành pháp, có thể khôi phục một số biện pháp của chính quyền Tổng thống Obama từng bị ông Trump đảo ngược. Tuy vậy, đề tài Cuba không phải là ưu tiên trong nghị trình của chính quyền mới.

Ông Biden đang phải đối diện nhiều vấn đề nghiêm trọng và khẩn cấp, như đại dịch COVID-19, tình trạng đình trệ kinh tế, biến đổi khí hậu, gia hạn thỏa thuận hạt nhân với Nga, tái thương lượng hiệp định hạt nhân với Iran, xu hướng gia tăng quyền lực kinh tế và chính trị toàn cầu của Trung Quốc, khôi phục quan hệ với Liên minh châu Âu và đảo ngược chính sách xã hội của người tiền nhiệm Trump. Ông Biden cũng sẽ phải đương đầu với phái Cộng hòa thân Trump, và cả nghị sĩ thuộc đảng Dân chủ gốc Cuba Bob Menéndez, Chủ tịch Ủy ban Đối ngoại của Thượng viện. Bên cạnh đó, Chính phủ Cuba sẽ phải tính tới việc thực hiện một số nhượng bộ mà họ từng từ chối ông Obama, để các biện pháp của ông Biden có thể “chấp nhận được” về chính trị tại Quốc hội Mỹ.

Đại hội lần thứ VIII của đảng Cộng sản Cuba theo lịch trình sẽ diễn ra từ ngày 16-19/4/2021, và thông cáo hiệu triệu Đại hội vừa qua vẫn khá sơ sài và ít cụ thể trong các mục tiêu đề ra. Văn bản chỉ nhắc lại những nhiệm vụ như đánh quá trình triển khai các Chủ trương Cập nhật mô hình (từ Đại hội VI năm 2011) và cập nhật tiến trình cùng kết quả của triển khai mô hình kinh tế (từ Đại hội VII năm 2016).

Những nhiệm vụ lớn được đề ra như gia tăng sản lượng lương thực, đáp ứng nhu cầu công nghiệp nội địa, tiết kiệm nguồn lực, tăng cường xuất khẩu, thay thế nhập khẩu bằng sản xuất trong nước và gia tăng tỷ lệ tham gia của vốn đầu tư nước ngoài, theo những thống kê chính thức được nêu trong thông cáo về Đại hội, đều không được hoàn thành.

Văn bản này nhấn mạnh khối doanh nghiệp nhà nước vẫn nắm “vai trò chủ chốt” trong nền kinh tế, và cho dù “các mối liên kết giữa thành phần quốc doanh và ngoài nhà nước phải được tiếp tục phát triển…” thì chúng vẫn chỉ “đóng vai trò bổ trợ” chứ không có được sự năng động như tại Trung Quốc. Cuối cùng, thông cáo này khẳng định Đại hội VIII sẽ đưa ra những “định hướng chính xác và cụ thể”. Nói cách khác là những quyết định cơ bản về hình thức triển khai thống nhất tiền tệ, cùng những cải cách cốt lõi song hành khác, sẽ chỉ được công bố qua các văn kiện của Đại hội.

Việc đánh giá những kết quả của tiến trình thống nhất tiền tệ hiện tại chỉ có thể tiến hành từng bước, từ ngắn, trung và dài hạn. Trong những tháng đầu năm, cần trả lời những câu hỏi sau để đánh giá kết quả của tiến trình này: Liệu đồng nội tệ tại thị trường “chợ đen” có tiếp tục mất giá, và trước tình thế đó, La Habana có hạ giá đồng nội tệ trong tỷ giá hối đoái cố định hay tiếp tục cho phép một tỷ giá thứ cấp song song. Các nhà quan sát cũng quan tâm đến việc chính phủ có khởi động nhữngcải cách mang tính cơ cấu như ban hành Luật Doanh nghiệp, cải cách sâu sắc nền nông nghiệp, xóa bỏ rào cản đối với thành phần ngoài nhà nước… trong thời gian tới. Một vấn đề khác nữa là liệu mức tăng lương vừa qua có bị mức tăng giá cả tiêu dùng “vượt mặt” hay không?

Vào giữa năm nay, Chính phủ Cuba sẽ nắm được các thông tin về hoạt động xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ để xem xuất khẩu có tăng và giá trị nhập khẩu có giảm để cải thiện cán cân thương mại hay không. Cuba cũng cần chờ xem mức độ phục hồi đáng kể về lượng khách du lịch và kiều hối để hỗ trợ cho tiến trình cải cách, cũng như những tín hiệu tích cực nào từ Chính quyền của ông Biden trong việc giảm nhẹ các biện pháp mà cựu Tổng thống Donald Trump từng áp đặt.

Một nhóm hiệu ứng thứ ba chưa thể đánh giá cho tới ít nhất là vào đầu năm 2022, nói cách khác là sau thời gian 1 năm “quá độ”, bao gồm việc liệu Chính phủ Cuba đã ngừng trợ cấp và bù lỗ cho các doanh nghiệp nhà nước thiếu hiệu quả hay không. Câu hỏi thứ hai là Nhà nước có sa thải người lao động từ những doanh nghiệp quốc doanh phải đóng cửa mà không trợ cấp một phần hoặc toàn bộ tiền lương cho họ hay không; và liệu quy mô hoạt động của thành phần kinh tế tự doanh có được mở rộng đáng kể hay không, khi đây sẽ là nguồn thu hút hầu hết lao động dôi dư từ bộ máy nhà nước.

Con đường phía trước của công cuộc cải cách tại Cuba chắc chắn vẫn còn vô vàn chông gai và đòi hỏi nhiều hy sinh to lớn, và chỉ có thể đem lại lợi ích thiết thực cho tương lai nếu được thực hiện liền mạch, với quyết tâm thay đổi thực sự.

Lê Hà