Phục hồi Ukraine cần một kế hoạch Marshall ?

Bài viết trên tờ The Straits Times, các nhà nghiên cứu từ Trung tâm nghiên cứu chính sách kinh tế (CEPR) ước tính, tổng kinh phí cho việc khôi phục Ukraine sẽ dao động từ 220 tỷ USD đến 540 tỷ USD, trong đó mức tối đa lớn gấp hơn ba lần Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của Ukraine trước khi xung đột bùng phát, và mức tối thiểu gấp hơn bốn lần ngân sách viện trợ nước ngoài của Liên minh châu Âu (EU).

Một số nhà kinh tế ở Kiev cho rằng con số thực tế có thể còn cao hơn, vào khoảng 1.000 tỷ USD. Liên hợp quốc (LHQ) cho biết 90% dân số Ukraine có thể “rơi vào cảnh đói nghèo” và cực kỳ dễ bị tổn thương.

Không có gì ngạc nhiên khi một số người kêu gọi cần có giải pháp trên quy mô lớn, giống với Kế hoạch Marshall. Được đưa ra vào năm 1947, hai năm sau khi cuộc Chiến tranh Thế giới thứ hai kết thúc, kế hoạch do Mỹ bảo trợ này đưa ra mức tổng viện trợ tài chính hơn 13 tỷ USD (khoảng 160 tỷ USD theo điều kiện hiện nay) từ năm 1948 đến 1951, chủ yếu là viện trợ không hoàn lại, cho công cuộc tái thiết hậu chiến tranh.

Tuy nhiên, liệu Kế hoạch Marshall có thực sự ngăn chặn được thảm họa kinh tế của Ukraine, và liệu kế hoạch đó có phù hợp với nước này hay không?

Viện trợ Marshall – phao cứu sinh cho những người đang bị chìm

Một phần của vấn đề khi phân tích lịch sử của Kế hoạch Marshall, như nhà sử học người Anh David Reynolds đã viết năm 1997, là sự cường điệu chính trị xung quanh kế hoạch này. Ví dụ, Ngoại trưởng Anh khi đó là Ernest Bevin đã ca ngợi kế hoạch này là “chiếc phao cứu sinh cho những người đang bị chìm, đem lại hy vọng mà không đâu có”.

Tuy nhiên, thực tế lại mang nhiều sắc thái hơn. Thứ nhất, những nỗ lực hỗ trợ đã được tiến hành tốt trước khi Kế hoạch bắt đầu. Khoản cứu trợ cho việc tái thiết ngay lập tức – bao gồm việc nuôi sống người dân, đưa họ trở về nhà và “sửa chữa” các nền kinh tế – hầu hết được giải ngân thông qua các cơ quan của LHQ trong các năm 1945 và 1946. Mỹ cũng đã cung cấp các khoản vay song phương cho châu Âu từ năm 1946 đến 1947.

Thứ hai, tác động của Kế hoạch là không đồng đều, với việc một số quốc gia được hưởng lợi nhiều hơn các quốc gia khác. Vào thời kỳ đỉnh điểm từ năm 1948 đến 1949, các dòng viện trợ trong Kế hoạch Marshall lên tới 14% Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của Áo, 10,8% GDP của Hà Lan, 6,5% GDP của Pháp và tới 2,6% GDP của Tây Đức và Anh.

Tuy nhiên, nhìn chung Kế hoạch này đã không có ảnh hưởng lớn đến nguồn vốn của châu Âu do tổng viện trợ chỉ tương đương chưa đến 3% tổng thu nhập quốc dân của các quốc gia nhận viện trợ, và chưa đến 1/5 tổng đầu tư của họ.

Mặc dù vậy, điều đáng nói không phải là quy mô của Kế hoạch Marshall, mà là vai trò của kế hoạch này trong việc tháo gỡ những nút thắt về kinh tế và chính trị mới.

Khi các nền kinh tế châu Âu phục hồi, họ “hút” hàng nhập khẩu và không thể kiếm được nguồn ngoại hối cần thiết để thanh toán cho các hàng hóa thiết yếu từ Mỹ. Trong bối cảnh đó, kế hoạch Marshall là một mũi tên trúng hai đích: Các công ty xuất khẩu nguyên liệu thô và máy móc sang châu Âu được thanh toán từ các quỹ của Kế hoạch, trong khi các chính phủ châu Âu được cấp USD để giảm bớt áp lực lên cán cân thanh toán và chi tiêu cho việc tái thiết.

Điều này có “hiệu ứng cấp số nhân”, trong đó mỗi đồng USD viện trợ của Marshall kích thích tạo thêm 4-6 USD giá trị cho sản xuất của châu Âu. Theo lời của nhà sử học Stephen Schuker, điều này cung cấp nền tảng quan trọng làm cho sự tự lực của châu Âu trở nên khả thi.

Lựa chọn nào cho Ukraine?

Kể từ đó, đã có các cuộc thảo luận về Kế hoạch Marshall cho mọi vấn đề, từ vấn Afghanistan, Iraq… cho đến biến đổi khí hậu. Kế hoạch này đã trở thành phương pháp nhanh gọn để sức mạnh nhà nước và kinh tế được triển khai trên quy mô lớn, không chỉ để ứng phó trong tình huống khẩn cấp, mà còn đặt nền tảng cho tăng trưởng trong tương lai được củng cố bởi các nguyên tắc và thể chế quy chuẩn.

Chính theo tinh thần này, chứ không phải bản chất của Kế hoạch ban đầu, mà người ta cần xem xét bất kỳ cuộc thảo luận nào về một Kế hoạch Marshall cho Ukraine.

Ở đây Nghị quyết 2005 của Liên hợp quốc thiết lập nguyên tắc rằng nếu một quốc gia Nga (trong cuộc khủng hoảng Nga-Ukraine) không thể hay không sẵn lòng bồi thường thiệt hại của các xung đột địa chính trị, thì các cơ chế khác có thể được áp dụng. Vậy những cơ chế này là gì?

Thứ nhất là viện trợ song phương dưới hình thức viện trợ không hoàn lại, các khoản vay, bảo lãnh khoản vay và đóng góp bằng hiện vật, một số trong đó có thể được quản lý thông qua các cơ quan như Cơ quan Phát triển Quốc tế của Mỹ (USAID) và Tổ chức hợp tác phát triển quốc tế Thụy Điển (SIDA).

Thứ hai là viện trợ đa phương từ Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng tái thiết và phát triển châu Âu (EBRD), Ngân hàng Đầu tư châu Âu (EIB) và các thể chế khác chuyên về viện trợ phát triển, thường dưới hình thức các khoản vay.

Liên hợp quốc và các tổ chức nhân đạo như Tổ chức Bác sĩ không biên giới có thể cứu trợ khẩn cấp, trong khi Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) có thể tài trợ ngắn hạn. Liên minh châu Âu cũng có thể thiết lập – hoặc đóng góp vào – Quỹ ủy thác để tái thiết Ukraine, hay sử dụng các điều khoản đặc biệt giúp Ukraine tiếp cận các quỹ cơ cấu dành cho các quốc gia EU.

Một bản kế hoạch chi tiết của CEPR cho việc tái thiết Ukraine, được công bố hồi tháng Tư, cho rằng nếu Ukraine được đặt vào quỹ đạo mà cuối cùng nước này trở thành thành viên của EU, thì điều quan trọng là viện trợ cần phải được quản lý theo một cách thức hoàn toàn nhất quán với các chính sách và thủ tục của EU.

Cũng theo bản kế hoạch này, một cuộc tái thiết do EU dẫn dắt sẽ cung cấp không chỉ trợ giúp tài chính và xây dựng lại thủ đô Ukraine về vật chất mà còn có thể cung cấp một “mỏ neo” đáng tin cậy cho cải cách thể chế và niềm tin cho đầu tư tư nhân.

Tuy nhiên, có hai vấn đề đối với sự lựa chọn này. Thứ nhất, nếu các nước phương Tây cung cấp các khoản viện trợ không hoàn lại (chứ không phải là các khoản vay), thì cuối cùng các nhà tài trợ sẽ trở nên mệt mỏi. Mặc dù người dân của các nước này chắc chắn có lòng trắc ẩn lớn đối với người tị nạn Ukraine, nhưng sẽ khó có thể thuyết phục rằng các thế hệ con cháu của họ sẽ phải trả tiền cho việc khôi phục một quốc gia khác.

Trong quá khứ, các dự án khôi phục với quy mô tương tự chưa bao giờ được cấp vốn một lần và thường phải kéo dài hàng thập kỷ. Đức mất 92 năm để hoàn trả các khoản bồi thường cho Chiến tranh thế giới thứ nhất.

Ngoài ra, ngay cả khi Ukraine tiếp nhận các khoản vay, chẳng hạn như các khoản vay lãi suất thấp từ các thể chế tài chính châu Âu, điều này có thể đặt gánh nặng nợ nần thậm chí còn lớn hơn lên vai một quốc gia vốn đã lụn bại.

Vậy Ukraine còn lựa chọn nào khác không? Các quốc gia phương Tây có thể tịch thu và sung công các tài sản bị phong tỏa thông qua các biện pháp trừng phạt đối với cá nhân và tổ chức Nga. Lực lượng đặc nhiệm “phong tỏa và tịch thu” của Ủy ban châu Âu đã thu giữ các du thuyền, máy bay trực thăng, tài sản và các tác phẩm nghệ thuật trị giá hàng tỷ USD của giới tinh hoa Nga và những nhân vật có liên hệ với Điện Kremlin.

Tuy nhiên, phương án này cũng có một trở ngại về tính hợp pháp của việc tịch thu tài sản. Ngoài ra, số tiền bị tịch thu hầu như không đủ để giữ cho cả một đất nước tồn tại trong nhiều thập kỷ. Để vượt qua rào cản pháp lý, ngày 27/4 vừa qua, Hạ viện Mỹ đã thông qua Luật thu giữ tài sản để tái thiết Ukraine. Chỉ có 4 nhà lập pháp bỏ phiếu phản đối đạo luật này.

Dự luật, hiện đã được chuyển lên Thượng viện, sẽ cho phép Tổng thống Joe Biden tịch thu và thanh lý tài sản thuộc quyền sở hữu của các cá nhân Nga bị trừng phạt, với số tiền được sử dụng cho các mục đích cụ thể.

Lựa chọn thứ tư là khai thác nguồn dự trữ ngoại hối bị “đóng băng” của Nga, trong đó chỉ riêng Pháp, Đức, Nhật Bản và Mỹ hiện nắm giữ khoảng 350 tỷ USD. Nhà kinh tế người Thụy Điển Anders Aslund cho rằng các thành viên Nhóm G7 cần tỏ rõ với Điện Kremlin rằng thiệt hại kinh tế đối với Ukraine càng lớn thì khoản trích nguồn dự trữ ngoại hối bị “đóng băng” sẽ càng nhiều. Nghị quyết 2005 của Liên hợp quốc đã đem lại cơ sở cho những hành động như vậy.

Lấy ví dụ như Đạo luật quyền hạn kinh tế khẩn cấp quốc tế (IEEPA) của Mỹ, theo đó một số người đang hối thúc Chính quyền Mỹ “thanh lý” các tài sản của Ngân hàng trung ương Nga trị giá hàng tỷ USD bị “đóng băng”. Mặc dù quyền hạn của IEEPA là rất rộng, nhưng trong hầu hết các trường hợp, quy chế không cho phép Chính quyền Mỹ nắm quyền sở hữu các tài sản bị “đóng băng” theo thẩm quyền của mình.

Mặc dù Quốc hội Mỹ đã bổ sung quyền được hưởng hạn chế đối với IEEPA thông qua bản sửa đổi năm 2001, nhưng điều này sẽ không áp dụng cho các tài sản của Ngân hàng trung ương Nga vì dựa trên các phần liên quan của IEEPA, Mỹ không can dự vào các hành động thù địch vũ trang với Nga, cũng như không bị Nga hay các nhóm do Nga hỗ trợ tấn công.

Lựa chọn thứ 5, được kỳ vọng sẽ tạo ra một nguồn doanh thu phù hợp hơn, là để Nga thanh toán các khoản bồi thường như một phần của thỏa thuận hòa bình. Đây có thể dưới hình thức áp thuế theo một tỷ lệ nhất định đối với doanh thu từ xuất khẩu dầu của Nga.
Theo ông Torbjorn Becker, Giám đốc Viện kinh tế chuyển đổi Stockholm, Nga có thể được hưởng lợi khi trả thuế nếu mức thuế này thấp hơn mức chiết khấu mà nước này buộc phải bán dầu do lệnh cấm vận có hiệu lực từ các khách hàng phương Tây.

Có thể thấy, con đường tái thiết Ukraine sẽ khó khăn và đòi hỏi phải có sự giám sát chặt chẽ. Điều quan trọng là con đường này phải bao gồm đổi mới thế chế và cải thiện quản trị. Các nhà quan sát như Aslund đã tỏ ra hết sức dè dặt về cam kết cải cách của Tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky.

Ukraine đứng thứ 122 trong số 180 quốc gia về Chỉ số nhận thức tham nhũng được Tổ chức Công khai minh bạch quốc tế công bố. Chính phủ nước này sẽ phải nỗ lực nhiều hơn để xây dựng niềm tin vào các thể chế tư pháp và tài chính của Ukraine.

Nếu có bất kỳ điểm tương đồng nào với Kế hoạch Marshall năm 1947, thì đó là cuộc đấu tranh của Ukraine để thoát khỏi những xung đột sẽ phức tạp và bị thách thức về mặt hành chính, kinh tế và chính trị.