Trong xu thế toàn cầu hóa diễn ra ngày càng nhanh chóng và mạnh mẽ cùng với việc tự do hóa thương mại và mở cửa thị trường, phạm vi hoạt động của các doanh nghiệp càng mở rộng trên nhiều lãnh thổ, quốc gia. Hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp giờ đây không còn chỉ bó hẹp trong biên giới một quốc gia mà đã mở rộng ra phạm vi toàn cầu. Đặc biệt trong bối cảnh hiện tại, với sự phát triển nở rộ của nền kinh tế số, các giao dịch trên nền tảng kỹ thuật số ngày càng chiếm xu thế. Với đặc điểm nổi bật là không bị cản trở về mặt khoảng cách địa lý hay rào cản ranh giới quốc gia, giao dịch trên nền tảng kỹ thuật ngày càng phát triển cả trong và ngoài nước kéo theo sự gia tăng mạnh mẽ của giao dịch xuyên biên giới, trong đó bao gồm các giao dịch mua bán và sáp nhập quốc tế, các hoạt động hợp tác của các doanh nghiệp ở các quốc gia khác nhau. Điều này tất yếu dẫn đến nhiều khả năng các doanh nghiệp có thể thực hiện các hành vi phản cạnh tranh xuyên biên giới, gồm các giao dịch mua bán và sáp nhập gây tác động hạn chế cạnh tranh, hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh. Vì vậy, việc phân tích về hợp tác quốc tế trong tố tụng cạnh tranh đối với vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới, từ đó có những khuyến nghị cho cơ quan cạnh tranh Việt Nam là cần thiết.
1. Cơ sở lý luận về hợp tác trong tố tụng cạnh tranh đối với vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới
1.1. Khái niệm cạnh tranh và tố tụng cạnh tranh
– Khái niệm về cạnh tranh
Khái niệm cạnh tranh với tư cách là một hiện tượng kinh tế, xuất hiện và tồn tại như là một trong những đặc trưng cơ bản của nền kinh tế thị trường, phản ánh năng lực phát triển của kinh tế thị trường. Với cách tiếp cận này, Từ điển Kinh doanh của Anh năm 1992 đã định nghĩa: “Cạnh tranh là sự ganh đua, kình địch giữa các nhà kinh doanh trên thị trường nhằm tranh giành cùng một loại tài nguyên sản xuất hoặc khách hàng về phía mình”. Từ điển Luật học cũng giải thích: “cạnh tranh là sự đua tranh về kinh tế giữa các nhà kinh doanh có những lợi ích giống nhau trên cùng thị trường bằng các phương thức khác nhau để giành được nhiều nhất về phía mình khách hàng, thị trường và thị phần qua đó thu lợi nhuận nhiều hơn(1)”.
Theo quan điểm trên, xét từ góc độ các chủ thể của hành vi, cạnh tranh được coi là phương thức giải quyết mâu thuẫn về lợi ích tiềm năng giữa các nhà kinh doanh trên thị trường, trong đó vai trò quyết định thuộc về người tiêu dùng. Nếu nhìn khái quát trên quy mô toàn xã hội, cạnh tranh là phương thức phân bổ các nguồn lực, tài nguyên một cách tối ưu, do đó được coi là động lực bên trong thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Nhiều nhà nghiên cứu đã chỉ ra rằng, cạnh tranh có bản chất kinh tế và bản chất xã hội. Bản chất kinh tế của cạnh tranh thể hiện ở mục đích của cạnh tranh là tạo lập một ưu thế chi phối thị trường và vì lợi nhuận. Bản chất xã hội của cạnh tranh phản ánh đạo đức kinh doanh và uy tín của mỗi chủ thể cạnh tranh trong mối quan hệ với người tiêu dùng và với các đối thủ cạnh tranh khác(2).
– Khái niệm về tố tụng cạnh tranh
Tố tụng cạnh tranh là một quá trình pháp lý được tiến hành bởi các cơ quan thực thi luật cạnh tranh hoặc tòa án, bao gồm điều tra, xem xét và ra quyết định đối với các hành vi được cho là vi phạm luật cạnh tranh. Tố tụng cạnh tranh đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm một môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo vệ người tiêu dùng và thúc đẩy cạnh tranh công bằng trên thị trường.
Theo quy định của Luật Cạnh tranh Việt Nam, khoản 8 Điều 3 Luật Cạnh tranh quy định “Tố tụng cạnh tranh là hoạt động điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh và giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Cạnh tranh”.
– Khái niệm vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới.
Vụ việc cạnh tranh là vụ việc có dấu hiệu vi phạm luật cạnh tranh về hành vi hạn chế cạnh tranh và cạnh tranh không lành mạnh.
Theo quy định của Luật Cạnh tranh Việt Nam, khoản 9 Điều 3 Luật Cạnh tranh quy định “Vụ việc cạnh tranh là vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật về cạnh tranh bị điều tra, xử lý theo quy định của Luật này, bao gồm vụ việc hạn chế cạnh tranh, vụ việc vi phạm quy định về tập trung kinh tế và vụ việc cạnh tranh không lành mạnh”.
Vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới là vụ việc cạnh tranh có tác động đến cạnh tranh ở ít nhất hai hay nhiều quốc gia/vùng lãnh thổ. Tố tụng cạnh tranh đối với vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới cần có sự hợp tác và phối hợp giữa cơ quan cạnh tranh các nước liên quan. Để xác định tính chất “xuyên biên giới” của một vụ việc cạnh tranh, cơ quan quản lý cạnh tranh và hoặc cơ quan liên quan thường căn cứ vào một số tiêu chí đánh giá như: (i) Doanh nghiệp liên quan đến vụ việc cạnh tranh tiến hành hoạt động kinh doanh bên ngoài lãnh thổ; (ii) Thông tin, chứng cứ cần thu thập liên quan đến vụ việc nằm ngoài lãnh thổ quốc gia; (iii) Có thông tin chứng cứ cho thấy rằng vụ việc ảnh hưởng đến “cạnh tranh” của quốc gia khác; (iv) Người tiêu dùng nước ngoài bị ảnh hưởng hoặc có khả năng bị ảnh hưởng bởi vụ việc; (v) Nhà cung cấp của doanh nghiệp liên quan đến vụ việc hoạt động bên ngoài lãnh thổ quốc gia; (vi) Lĩnh vực kinh doanh liên quan đến doanh nghiệp nằm ngoài lãnh thổ, (vii) Nhân chứng vụ việc nằm ngoài lãnh thổ quốc gia.
– Khái niệm hợp tác trong tố tụng cạnh tranh đối với các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới.
Hợp tác trong tố tụng cạnh tranh đối với các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới là hành động phối hợp giữa các cơ quan cạnh tranh các nước trong việc phát hiện, điều tra, xử lý và kiểm soát vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới (tập trung kinh tế, thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh) hoặc hợp tác trong việc tiến hành khảo sát nghiên cứu thị trường. Ở nghiên cứu này, không đề cập đến hợp tác chung về các vấn đề xây dựng chính sách cạnh tranh, tăng cường năng lực thực thi,… mà chỉ giới hạn ở hợp tác trong tố tụng cạnh tranh, bao gồm phát hiện, điều tra, xử lý hoặc kiểm soát vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới.
1.2. Mục tiêu của hợp tác quốc tế trong tố tụng cạnh tranh đối với các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới
Theo kết quả khảo sát của OECD/ICN trong Báo cáo về hợp tác quốc tế trong thực thi của OECD/ICN năm 2021, các cơ quan cạnh tranh khi tiến hành hợp tác, đối với các vụ việc cụ thể, sẽ nhằm đạt được các mục tiêu sau: được chia sẻ thông tin bằng chứng, được hỗ trợ điều tra, có thể ngăn chặn được việc tiêu hủy tài liệu, được chia sẻ các kỹ thuật phân tích và thực tiễn tốt nhất, tránh được những xung đột kết quả không cần thiết, tạo điều kiện thuận lợi cho việc phối hợp đưa ra các biện pháp khắc phục.
Về dài hạn, mục tiêu của hợp tác quốc tế trong tố tụng cạnh tranh nhằm tăng cường khả năng phát hiện, điều tra và xử lý các hành vi phản cạnh tranh xuyên biên giới, nâng cao tính răn đe khi các bên liên quan nhận thấy các cơ quan cạnh tranh có khả năng hợp tác với nhau trong phát hiện, điều tra vụ việc cạnh tranh; nâng cao hiệu quả công tác công tác xử lý hồ sơ vụ việc tập trung kinh tế, vụ việc hạn chế cạnh tranh; tăng cường sự nhất quán về kết quả xử lý vụ việc cạnh tranh giữa các cơ quan cạnh tranh; tăng cường sự tin tưởng giữa các cơ quan cạnh tranh; nâng cao vị thế và uy tín của cơ quan cạnh tranh; tăng cường năng lực thực thi của cơ quan cạnh tranh thông qua việc chia sẻ các kiến thức, công cụ, kỹ năng và phương pháp về tố tụng cạnh tranh.
2. Kinh nghiệm quốc tế về hợp tác trong tố tụng cạnh tranh đối với vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới
2.1. Kinh nghiệm của UNTAD về hợp tác quốc tế trong tố tụng cạnh tranh đối với các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới
Hội nghị Liên hợp Quốc tế về Thương mại và Phát triển (UNCTAD) nhấn mạnh tính cần thiết của hợp tác quốc tế trong quá trình xử lý các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới và lưu ý rằng, trong quá trình hợp tác, cơ quan cạnh tranh của nước đang phát triển và các nước có nền kinh tế chuyển đổi phải đối mặt với những thách thức rất lớn. Để phối hợp trong tố tụng cạnh tranh đối với các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới, các cơ quan cạnh tranh phải vượt qua những khó khăn thách thức như: khác biệt về hệ thống luật pháp khác nhau, bất tương đồng ở quy trình thu thập chứng cứ, khác nhau ở thực tiễn triển khai chương trình khoan hồng và miễn trừ. Khi giữa các quốc gia không có thỏa thuận hợp tác chính thức, hợp tác không chính thức đóng vai trò quan trọng trong quá trình tố tụng cạnh tranh đối với vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới.
Một số đề xuất của UNCTAD nhằm nâng cao hiệu quả hợp tác.
Trong các báo cáo của UNCTAD đề ra một số nội dung quan trọng trong hợp tác xử lý vụ việc cạnh tranh, như sau: (i) Thúc đẩy hiểu biết lẫn nhau về: luật pháp, tiêu chí đánh giá tác động hạn chế cạnh tranh, các biện pháp khắc phục hậu quả và chế tài của các cơ quan cạnh tranh; (ii) Tăng cường năng lực tố tụng cạnh tranh liên quan đến nguồn nhân lực và kỹ thuật điều tra của các cơ quan cạnh tranh trẻ; (iii) Xây dựng các hướng dẫn và thực hành tối ưu đối với các thỏa thuận hợp tác về cạnh tranh; (iv) Trao đổi cán bộ và cử chuyên gia thường trú để tăng cường sự hiểu biết và tin cậy lẫn nhau; (v) Thúc đẩy tính minh bạch trong các quy trình thủ tục xử lý vụ việc cạnh tranh; (vi) Xây dựng các chương trình khoan hồng tương đồng nhau để thu hút đối tượng tham gia; (vii) Thiết lập và thực hiện các biện pháp, quy trình thích hợp liên quan đến bảo mật thông tin.
2.2. Kinh nghiệm của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) về hợp tác quốc tế trong tố tụng cạnh tranh trong các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới
Hợp tác trong tham vấn xử lý vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới.
OECD khuyến khích cơ quan cạnh tranh các nước trao đổi quan điểm, chia sẻ quy trình thủ tục hoặc yêu cầu tham vấn đối với những vụ việc cạnh tranh có tác động đến nhiều thị trường tại nhiều quốc gia khác nhau. Để đạt được mục đích này, khi nhận được yêu cầu tham vấn, cơ quan cạnh tranh cần tôn trọng, xem xét cẩn trọng các quan điểm, nhu cầu, đề xuất của bên tham vấn, đồng thời, cố gắng đáp ứng tối đa yêu cầu của bên tham vấn trong khuôn khổ quy định pháp luật và nguồn lực sẵn có của mình.
Ngoài ra, nếu một cơ quan cạnh tranh cho rằng, doanh nghiệp hoặc cá nhân tại một nước khác thực hiện các hành vi phản cạnh tranh hoặc tiến hành tập trung kinh tế gây tác động hạn chế cạnh tranh đáng kể đối với thị trường nội địa của mình thì nên gửi yêu cầu tham vấn đến các cơ quan cạnh tranh liên quan.
Thông báo về vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới và các giai đoạn điều tra.
Thông thường, cơ quan cạnh tranh một nước sẽ thông báo cho cơ quan cạnh tranh nước ngoài khi việc điều tra các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới có tác động đến nhiều quốc gia, vùng lãnh thổ. OECD cho rằng, cơ quan cạnh tranh một nước cần thông báo đến cơ quan cạnh tranh nước ngoài trong những trường hợp cụ thể như: (i) Cần chính thức tìm kiếm thông tin không công khai mà cơ quan cạnh tranh nước ngoài có thể có được; (ii) Vụ việc điều tra liên quan đến một doanh nghiệp có trụ sở đặt tại hoặc được thành lập theo pháp luật của một quốc gia khác; (iii) Cuộc điều tra hướng tới một hành vi phản cạnh tranh được thực hiện tại toàn bộ hoặc một phần lãnh thổ của một quốc gia khác, hoặc được yêu cầu, khuyến khích, hoặc chấp thuận bởi chính phủ của một quốc gia khác; hoặc (iv) Biện pháp khắc phục hậu quả bao gồm việc yêu cầu hoặc cấm thực hiện hành vi trên lãnh thổ của một quốc gia khác.
3. Một số khuyến nghị nhằm tăng cường hợp tác quốc tế trong tố tụng cạnh tranh đối với vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới cho cơ quan cạnh tranh Việt Nam
3.1. Cơ sở đề xuất giải pháp tăng cường hợp tác quốc tế trong tố tụng cạnh tranh đối với các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới.
Luật Cạnh tranh Việt Nam (sửa đổi) được ban hành năm 2018, có hiệu lực năm 2019, cùng với đó là Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia được thành lập ngày 01 tháng 4 năm 2023 với chức năng tiến hành tố tụng cạnh tranh, kiểm soát tập trung kinh tế, quyết định việc miễn trừ đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm, giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định của pháp luật; tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Công Thương thực hiện quản lý nhà nước về cạnh tranh, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng(3). Về hợp tác quốc tế, “Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia tiến hành hoạt động hợp tác với các cơ quan cạnh tranh của nước ngoài trong quá trình tố tụng cạnh tranh để kịp thời phát hiện, điều tra và xử lý đối với các hành vi có dấu hiệu vi phạm quy định của pháp luật về cạnh tranh; và “Phạm vi hợp tác quốc tế trong quá trình tố tụng cạnh tranh bao gồm tham vấn, trao đổi thông tin, tài liệu hoặc các hoạt động hợp tác quốc tế phù hợp khác theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”(4).
3.2. Đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường hợp tác quốc tế trong tố tụng cạnh tranh đối với các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới
Tiếp tục tăng cường hợp tác thông qua các bản ghi nhớ (MOU) giữa các cơ quan cạnh tranh.
Trong bối cảnh toàn cầu hóa, tự do thương mại và hội nhập kinh tế với sự phát triển mạnh mẽ của các doanh nghiệp, vai trò của các cơ quan cạnh tranh ngày càng trở nên quan trọng hơn trong việc đảm bảo sự công bằng, minh bạch và cạnh tranh sức mạnh. Dưới đây là một số khuyến nghị để tăng cường MOU giữa các cơ quan cạnh tranh như sau:
– Xây dựng một mạng lưới hợp tác chặt chẽ: các cơ quan cạnh tranh cần tăng cường chia sẻ, hiểu biết lẫn nhau và từ đó tiến đến việc ký kết các bản ghi nhớ song phương để có những cơ chế hợp tác chặt chẽ và lâu dài hơn.
– Tạo cơ hội trao đổi và học hỏi kinh nghiệm thông qua các MOU: trao đổi kinh nghiệm và học hỏi lẫn nhau là một phần quan trọng trong quá trình nâng cao năng lực thực thi pháp luật cạnh tranh của các quốc gia. Trong nội dung các MOU cần đề xuất tổ chức các chương trình trao đổi và thực tập giữa các cơ quan cạnh tranh về kinh nghiệm thực thi pháp luật cạnh tranh. Bên cạnh đó, cần tạo ra cơ hội thực tập và làm việc tại các cơ quan cạnh tranh của các nước phát triển, giúp cán bộ cơ quan cạnh tranh các nước đang phát triển hoặc mới được thành lập có cơ hội được phát triển kỹ năng điều tra, kinh nghiệm thực thi pháp luật từ các nước phát triển.
Tăng cường cơ chế hợp tác trong các khuôn khổ đa phương.
Với tính chất phức tạp của tố tụng cạnh tranh, việc tăng cường cơ chế hợp tác trong các khuôn khổ đa phương như các thỏa thuận thương mại tự do là rất quan trọng đối với cơ quan cạnh tranh của Việt Nam. Cụ thể, cần tận dụng các quy định về hợp tác và trao đổi thông tin trong các Hiệp định thương mại tự do (FTA) để tăng cường khả năng tiếp cận thông tin quan trọng về các vụ việc cạnh tranh có tính chất xuyên biên giới. Việc trao đổi thông tin cần phù hợp với các quy định pháp luật cạnh tranh trong nước và các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên; thiết lập cơ chế phối hợp giữa cơ quan cạnh tranh của Việt Nam và các cơ quan cạnh tranh trong các quốc gia thành viên FTA.
Tăng cường hợp tác cạnh tranh khu vực trong khối ASEAN.
Để hỗ trợ công tác thực thi, nhiều báo cáo, nghiên cứu, sổ tay, hướng dẫn của ASEAN về công tác thực thi đã được xây dựng, một số khuôn khổ hợp tác đã được thành lập như Mạng lưới thực thi cạnh tranh ASEAN (ACEN). Bên cạnh hợp tác trong khối nội khối ASEAN, còn có hợp tác ASEAN với các đối tác phát triển: hợp tác ASEAN – EU, ASEAN – Úc, Niu Di lân, ASEAN – Hoa Kỳ, ASEAN – Vương quốc Anh, ASEAN – OECD… Với vai trò là thành viên nhóm AEGC, cơ quan cạnh tranh Việt Nam cũng rất tích cực tham gia vào các hoạt động hợp tác với các đối tác phát triển thông qua hợp tác ASEAN với các đối tác phát triển. Tăng cường hợp tác trong khuôn khổ hợp tác ASEAN là cách thức nhanh, thuận lợi và hiệu quả cho cơ quan cạnh tranh Việt Nam trong việc tăng cường năng lực và hiệu quả trong tố tụng cạnh tranh đối với vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới.
Hoàn thiện quy định, hướng dẫn nội bộ dành cho cơ quan cạnh tranh.
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế như ngày nay, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia cần đưa ra các khuyến nghị cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả và tính minh bạch trong tố tụng cạnh tranh, đặc biệt là vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới, như: xây dựng và ban hành các hướng dẫn nội bộ chi tiết và rõ ràng, nhằm giúp các cán bộ, điều tra viên hiểu rõ về quy trình và trách nhiệm của mình trong quá trình thực hiện tố tụng cạnh tranh.
Nâng cao năng lực thực thi chính sách và pháp luật cạnh tranh.
Để nâng cao năng lực thực thi chính sách và pháp luật cạnh tranh của các cơ quan cạnh tranh, cần đầu tư vào đào tạo và phát triển nhân lực chuyên trách về hợp tác quốc tế trong tố tụng cạnh tranh. Điều này bao gồm việc tổ chức các khóa đào tạo chuyên sâu về các kỹ năng cần thiết như thu thập chứng cứ, điều tra và xử lý các vụ việc cạnh tranh xuyên biên giới, cũng như về các quy định pháp luật quốc tế liên quan đến cạnh tranh.
Phạm Thị Thúy Nga – Phan Vân Hằng – Đoàn Quang Đông (Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia – Bộ Công Thương)
Tài liệu trích dẫn:
(1) Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2005). Từ điển Luật học, Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa – Nhà xuất bản Từ điển Tư pháp, trang 105.
(2) Nguyễn Như Phát, Bùi Nguyên Khánh, (2001). Tiến tới xây dựng pháp luật về cạnh tranh trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. NXB Công an Nhân dân, trang 19.
(3) Điều 1 Nghị định số 03/2023/NĐ-CP ngày 10 tháng 2 năm 2023 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia.
(4) Điều 108 của Luật Cạnh tranh năm 2018 về “Hợp tác quốc tế trong quá trình tố tụng cạnh tranh”.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2018). Luật Cạnh tranh số 23/2018/QH14, ngày 12 tháng 6 năm 2018.
- Vụ Hợp tác kinh tế đa phương – Bộ Ngoại giao (2002). Việt Nam hội nhập kinh tế trong xu thế toàn cầu hóa – vấn đề và giải pháp. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia.
- Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2005). Từ điển Luật học, Nhà xuất bản Từ điển bách khoa – Nhà xuất bản Từ điển Tư pháp.
- McEwin RI, Anandarajah K (eds) (2011). ASEAN Competition Law. LexisNexis.
- Thanadsillapakul L (2012). The harmonization of ASEAN: Competition laws and policy from an economic integration perspective. In: Drexl J, Bakhoum M, Fox EM, Gal MS, Gerber DJ (eds) Competition policy and regional integration in developing countries. Edward Elgar.
