- Đặt vấn đề
Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước (DNNN) nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao năng suất lao động, chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trên thị trường trong nước, khu vực và thế giới. Tại Việt Nam, tái cấu trúc DNNN đã diễn ra từ những năm 1980 với các tên gọi khác là sắp xếp, đổi mới DNNN. Các hình thức sắp xếp, đổi mới DNNN đa dạng bao gồm sáp nhập, hợp nhất, chuyển giao doanh nghiệp, chuyển giao dự án, cổ phần hóa, giao, bán doanh nghiệp…; trong đó, cổ phần hóa DNNN là phổ biến và được Đảng, Chính phủ đặc biệt quan tâm. Tuy nhiên, với tính chất phức tạp của hoạt động tái cấu trúc DNNN cùng với những hạn chế về nhận thức, lý luận và nguồn lực tình hình cổ phần hóa trong những năm gần đây diễn ra chậm, chất lượng chưa có nhiều dấu hiệu cải thiện, chính sách bán cổ phần chưa có thay đổi, rất nhiều quy định chưa phù hợp với thực tiễn, nên không thu hút được cổ đông bên ngoài và tái cơ cấu sở hữu (CIEM, 2017).
- Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước trên thế giới
Theo tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế, DNNN được dùng để chỉ các doanh nghiệp mà nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hay thiểu số quan trọng (OECD, 2015). Ở một số quốc gia OECD, DNNN vẫn đóng góp phần quan trọng trong GDP, sử dụng một lượng lớn vốn và lao động. DNNN thường phổ biến trong các ngành cung cấp dịch vụ công cộng và kết cấu hạ tầng như năng lượng, giao thông, viễn thông – những ngành mà hiệu quả của nó rất quan trọng đối với người dân và các ngành kinh tế khác trong khi doanh nghiệp tư nhân không hoặc chưa sẵn sàng tham gia. Vì thế, theo Sameer Goyal của Ngân hàng Thế giới, quản trị DNNN cần được đặc biệt chú trọng để nâng cao hiệu quả hoạt động, giá trị vốn cho cổ đông và mức độ ổn định tài chính cho doanh nghiệp; góp phần nâng cao vị thế tài chính của chính phủ, giảm nợ ngoài dự kiến; thúc đẩy quá trình định giá và cổ phần hóa; giúp nâng cao khả năng tiếp cận với các nguồn vốn thay thế; tăng cường giám sát và phòng chống lạm dụng. Quản trị tốt DNNN nhằm bảo đảm sự đóng góp tích cực vào hiệu quả kinh tế chung và năng lực cạnh tranh quốc gia.
Theo kinh nghiệm của OECD, để quản trị DNNN hiệu quả cần một khuôn khổ pháp lý và quản lý DNNN phải bảo đảm một sân chơi bình đẳng trên thị trường – nơi các DNNN và doanh nghiệp tư nhân có thể tự do cạnh tranh nhằm làm tránh sự biến dạng thị trường, trong đó cần phân định rõ chức năng chủ sở hữu và các chức năng khác, đặc biệt là chức năng quản lý thị trường (OECD, 2015). Chính phủ cần nỗ lực đơn giản hóa và hợp lý hóa thông lệ hoạt động và khuôn khổ pháp lý cho DNNN. Bất kỳ nghĩa vụ và trách nhiệm nào mà DNNN phải thực hiện có liên quan đến dịch vụ công vượt ra ngoài chuẩn mực cho phép chung cần được luật pháp quy định rõ ràng; cho phép DNNN linh hoạt trong thay đổi cơ cấu vốn khi cần thiết để đạt mục tiêu của doanh nghiệp cũng như đáp ứng các điều kiện cạnh tranh về sử dụng tài chính. Bên cạnh đó, nhà nước cần làm tốt vai trò chủ sở hữu và tích cực xây dựng chính sách rõ ràng, nhất quán bảo đảm việc quản trị DNNN được thực hiện một cách chuyên nghiệp, minh bạch và hiệu quả. Đồng thời,công nhận quyền của mọi cổ đông và bảo đảm quyền được đối xử công bằng. Cơ chế, chính sách của nhà nước cần quy định đầy đủ trách nhiệm của DNNN với các bên có quyền lợi liên quan và yêu cầu doanh nghiệp báo cáo về mối quan hệ của họ với các bên có quyền lợi liên quan đó.
Hàn Quốc là một quốc gia có tốc độ tăng trưởng kinh tế thần kỳ trong vòng 45 năm từ những năm 1960 đến 2005. Để có được những kỳ tích đáng ngưỡng mộ đó, Hàn Quốc đã thực hiện nhiều chính sách để quản lý và phát triển doanh nghiệp, đặc biệt các chaebol của Hàn Quốc và cả các DNNN khác. Tuy nhiên, khi kinh tế thế giới khủng hoảng năm 1997 cùng với sự đầu tư tràn lan vào các ngành kinh tế đã ảnh hưởng sự tăng trưởng kinh tế vĩ mô và quá trình phát triển bền vững của Hàn Quốc. Nhiều chaebol và DNNN không có khả năng trả nợ. Lúc này, Chính phủ Hàn Quốc đã yêu cầu các doanh nghiệp này tái cấu trúc các ngành nghề, lĩnh vực đầu tư đã vấp phải sự phản đối mạnh mẽ. Việc thực hiện tái cấu trúc các công ty con ngoài ngành do các chaebol và DNNN đã tham gia đầu tư vốn là vô cùng khó khăn (Seung &Ky, 2012).
Đứng trước thực trạng đó, Chính phủ Hàn Quốc đã quyết định để một số chaebol và DNNN phá sản, hoặc chia cắt thành một số công ty hay bán các phần vốn góp. Các chaebol và các DNNN buộc phải chuyển nhượng một số công ty cho nhau để giảm bớt đầu tư ngoài ngành. Cụ thể, vào tháng 8/1998 Chính phủ Hàn Quốc đã công bố kế hoạch, trong đó hơn 70 DNNN là đối tượng phải tái cơ cấu và đổi mới mô hình quản trị cùng với việc cắt giảm biên chế, hạn chế đầu tư ngoài ngành và nâng cao năng lực cạnh tranh (MFE, 1998). Theo kế hoạch này, 166.000 nhân viên của 70 DNNN này được giảm đi 41.000 vào năm 2000. Đến tháng 12/1999, tổng số nhân viên cắt giảm là 32.000 người, khoảng bằng 78% so với kế hoạch đặt ra. Tổng lợi nhuận của 13 doanh nghiệp có vốn nhà nước năm 1999 tăng 13,2% so với năm 1998, chi phí tăng 11,6% tương ứng. Mức lợi nhuận thuần so với doanh thu tăng 11,6% so với năm 1998. Nhờ những cải tổ đã được thực hiện, cấu trúc của chaebol và DNNN trở nên nhẹ nhàng hơn, có khả năng đáp ứng linh hoạt và hiệu quả hơn với những yêu cầu của nền kinh tế toàn cầu hóa, tạo điều kiện cho kinh tế Hàn Quốc tăng trưởng trở lại.
Trong quá trình tái cơ cấu chaebol và DNNN, Chính phủ và doanh nghiệp đã phối hợp chặt chẽ với nhau và hoạch định nhiệm vụ cụ thể cho các bên. Doanh nghiệp sẽ làm rõ quyền kiểm soát tài sản hay quyền đại diện, quy mô và sự hiện diện của chủ sở hữu tại các DNNN. Quá trình tái cơ cấu các doanh nghiệp này tập trung vào: (i) sở hữu còn lại của nhà nước sau tư nhân hóa; (ii) các cổ đông. Trong khi đó, Chính phủ Hàn Quốc tập trung vào việc (i) thực thi và tăng tính hiệu quả của các áp lực thị trường, sở hữu tư nhân; (ii) giải quyết bài toán khủng hoảng kinh tế vĩ mô do DNNN gây ra; (iii) nâng cao chất lượng thể chế nhằm hỗ trợ thị trường hiệu quả; (iv) khuyến khích phát triển môi trường cạnh tranh nhằm hạn chế tính tổ chức và độc quyền tự nhiên của các DNNN (Kang, 1999; Jwa & Lee, 2004; Jun và cộng sự, 2010). Bên cạnh đó, cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 đã khiến cho Chính phủ nước này phải cam kết quyền sở hữu tư nhân và các lực lượng thị trường; đồng thời tập trung vào cải cách bốn lĩnh vực lớn, khu vực công, tài chính, kinh doanh và lao động nhằm đối phó với khủng hoảng tài chính và khủng hoảng kinh tế vĩ mô. Các giải pháp cụ thể bao gồm củng cố thị trường vốn, thị trường lao động và thị trường hàng hóa dịch vụ, duy trì tính hiệu lực của các thể chế khuyến khích cạnh tranh. (Chang và cộng sự, 2007).
Tại Trung Quốc, tái cấu trúc DNNN được coi là khâu trọng tâm của cải cách từ Hội nghị Trung ương 3 khóa XI (tháng 12/1978). Đến nay, Trung Quốc đã trải qua thời gian dài thực hiện quá trình cải cách khu vực DNNN với những thành công xen lẫn thất bại. Trong hơn 30 năm qua, Trung Quốc đã phát triển “quá nóng” nền kinh tế, tạo ra những DNNN khổng lồ, nợ nần nhiều, tài sản cực lớn với những mối quan hệ thân hữu chằng chịt, dẫn đến năng lực cạnh tranh kém hiệu quả, có nguy cơ kéo lùi tốc độ tăng trưởng kinh tế của toàn Trung Quốc (Zu, 2009). Năm 2016 là năm tốc độ tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc bị giảm sút chậm nhất trong hơn 30 năm qua. Vì vậy, Chính phủ Trung Quốc cho rằng liệu pháp xử lý khối DNNN cồng kềnh, kém hiệu quả có thể là biện pháp quan trọng nhất để tái cấu trúc nền kinh tế. Hiện nay, Chính phủ Trung Quốc muốn tập trung vào tái cấu trúc DNNN sản xuất kinh doanh trong những ngành “nhiều khói” như khai thác khoáng sản, sản xuất sắt thép, cơ khí đóng tàu và sản xuất máy móc hạng nặng… hay các DNNN không thể đáp ứng được nhu cầu trong các ngành dịch vụ như y tế, công nghệ, giáo dục, giải trí.
Năm 2016, Chính phủ Trung Quốc tiếp tục yêu cầu cải cách và tái cơ cấu các DNNN trong 7 ngành như: Xi măng, thủy tinh, đóng tàu, khai thác khoáng sản, cơ khí lớn, luyện kim sắt thép… Kế hoạch 5 năm lần thứ 13, Trung Quốc đề ra mục tiêu hàng đầu là tái cơ cấu trúc nền kinh tế đứng thứ 2 thế giới chuyển từ sản xuất công nghiệp và xuất khẩu sang tập trung phát triển các ngành dịch vụ, phục vụ cho hơn 1,3 tỉ người tiêu dùng trong nước và hàng triệu người tiêu dùng quốc tế. Trung Quốc đã và đang đã và đang sử dụng các biện pháp cải cách và tái cấu trúc DNNN như sáp nhập, tái cơ cấu, tái cấu trúc nợ, thanh lý, hợp nhất doanh nghiệp nhà nước, cổ phần hóa. Đặc biệt Chính phủ đề cao vai trò của Ủy ban Giám sát và Quản lý tài sản quốc doanh trong quá trình cải cách DNNN, thực hiện thí điểm “quyền sở hữu hỗn hợp” với việc bán cổ phần với tỉ lệ thích hợp (Gary, 2016).
Kinh nghiệm từ Indonesia cho chúng ta thấy nước này đã trải qua một thời gian dài thực hiện cải cách và tái cấu trúc khu vực DNNN. Trước năm 1998, DNNN tại Indonesia hoạt động dưới sự điều hành, quản lý chồng chéo giữa nhiều Bộ khác nhau. Chính điều này dẫn đến việc các chiến lược, kế hoạch kinh doanh của doanh nghiệp thường phải chịu ảnh hưởng và sự chi phối của các quyết định hành chính từ cơ quan chủ quản. Vì thế, khối DNNN chậm thích ứng và đối phó với sự thay đổi của môi trường xung quanh doanh nghiệp dẫn đến hoạt động kém hiệu quả, thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình. Một trong những cải cách mà Chính phủ nước này đã thực hiện là thành lập Bộ Doanh nghiệp nhà nước để quản lý các DNNN, thay vì các Bộ chủ quản. Theo đó, Bộ Doanh nghiệp nhà nước xác định tái cơ cấu DNNN giai đoạn đầu tập trung vào các lĩnh vực ngân hàng, điện, hàng không – những lĩnh vực chịu ảnh hưởng nặng nề từ cuộc khủng hoảng. Bên cạnh đó, Bộ này cũng tập trung vào việc nâng cao hiệu quả của DNNN thuộc lĩnh vực nông nghiệp và khai khoáng (World Bank, 1998; Harvie and Hoa, 2000).
Để DNNN sau tái cấu trúc thành công, Chính phủ Indonesia đã trao nhiều quyền hơn cho Ban giám đốc hoặc Ban điều hành DNNN (Arndt & Hill, 1999). Chính phủ cũng thực hiện tư nhân hóa các DNNN bằng cách mời các đối tác chiến lược tham gia nhằm tăng cường sức cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Bên cạnh đó, Chính phủ và doanh nghiệp cũng thống nhất: (i) tách biệt chức năng sở hữu và chức năng quản lý; (ii) cấp trên không can thiệp vào việc quản lý DNNN của cấp dưới; (iii) các quan hệ hợp tác giữa các DNNN với nhau trên nguyên tắc doanh nghiệp với doanh nghiệp; (iv) kiên trì theo đuổi mục tiêu dù có thể xuất hiện một số rào cản, phản ứng trong trong quá trình tái cấu trúc.
- Các bài học cho doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam
Qua phân tích và tổng hợp kinh nghiệm của một số quốc gia như Hàn Quốc, Trung Quốc, hay Indonesia trong việc thực hiện tái cấu các DNNN, chúng ta có thể rút ra một số bài học sau đây nhằm giúp cho DNNN tại Việt Nam nâng cao năng lực cạnh tranh trong bối cảnh cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 đang diễn ra:
Thứ nhất, các quốc gia này đều cam kết và cho rằng cần phải thúc đẩy hoạt động tái cấu trúc DNNN mặc dù trong quá trình tái cấu trúc có thể có những cản trở hoặc khó khăn.
Thứ hai, Chính phủ đưa ra đường lối và giải pháp tái cấu trúc DNNN phù hợp với qui luật thị trường, nhằm tạo ra sự thay đổi mạnh mẽ và thúc đẩy DNNN phát triển; trong đó, giải pháp đổi mới về công nghệ được đề cập đến trong tất cả các giai đoạn của tái cấu trúc doanh nghiệp.
Thứ ba, Chính phủ thực hiện các biện pháp tăng cường tính tự chủ cho DNNN, thực hiện chế độ khoán trong sản xuất, thực hiện các cải cách khác như đổi mới công nghệ, sáp nhập, phá sản…
Thứ tư, vấn đề sở hữu cũng được phân định rõ ràng và tách biệt chức năng sở hữu/cổ đông của chính quyền với chức năng điều tiết bằng việc tạo ra các cơ quan riêng biệt nhằm quản lý tài sản nhà nước theo nguyên tắc thị trường.
Thứ năm, Chính phủ chú trọng đề cao vai trò của Ủy ban Giám sát, quản lý tài sản, vốn nhà nước ở các DNNN nhằm phát huy nguồn vốn nhà nước trong sản xuất, thu lợi nhuận cho nhà nước, đảm bảo hiệu quả nguồn vốn, giảm thiểu thất thoát tài sản nhà nước trong quá trình cổ phần hóa.
Thứ sáu, Chính phủ và doanh nghiệp tiếp tục cải cách quản trị DNNN theo thông lệ quốc tế, phân rõ trách nhiệm của các bên liên quan, từng bước minh bạch hóa và xây dựng bộ nguyên tắc quản trị DNNN theo chuẩn của OECD./.
Lê Trung Kiên
