Đoàn Thị Kim Tuyến
Tóm tắt: Bẫy thu nhập trung bình là thuật ngữ miêu tả tình trạng của một quốc gia bị mắc kẹt ở mức thu nhập trung bình trong một thời gian dài sau khi vượt qua ngưỡng của một nước đang phát triển có thu nhập thấp. Hiện nay, có rất nhiều quốc gia đã và đang đứng trước nguy cơ mắc bẫy thu nhập trung bình, đòi hỏi phải có các giải pháp kịp thời và tổng thể nhằm đưa đất nước phát triển theo đúng lộ trình đặt ra. Thực tế, trong lịch sử phát triển kinh tế, cũng đã có một số nền kinh tế thành công trong việc vượt bẫy thu nhập trung bình như Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore,… Trong đó, Hàn Quốc được coi là quốc gia thành công nhất với quá trình phát triển kinh tế thần kỳ. Bài viết này nghiên cứu kinh nghiệm vượt bẫy thu nhập trung bình của Hàn Quốc, từ đó rút ra một số bài học cho các nước đi sau, trong đó có Việt Nam.
- Thành tựu phát triển kinh tế của Hàn Quốc
Sau Chiến tranh Triều Tiên (1950-1953), Hàn Quốc là một trong những nước nghèo nhất thế giới, có nhiều đặc điểm tương đồng với những quốc gia kém phát triển khác như: chịu sự tàn phá nặng nề của chiến tranh, thu nhập thấp, nguồn tài nguyên nghèo nàn, phụ thuộc chủ yếu vào viện trợ nước ngoài và đặc biệt nước này còn chịu sự chia cắt giữa hai miền Bắc-Nam. Thậm chí sau khi trải qua giai đoạn tái thiết sau chiến tranh (1953- 1960), thu nhập bình quân đầu người của Hàn Quốc cũng chỉ ở mức 80 USD (năm 1960). Tuy nhiên, kể từ khi Tổng thống Park Chung Hee lên nắm chính quyền (1961), đặc biệt sau năm 1963, Hàn Quốc đã vươn lên phát triển mạnh mẽ, nhanh chóng đứng ngang hàng với các quốc gia giàu có trên thế giới. Cụ thể, Hàn Quốc có mức thu nhập trung bình thấp năm 1969, đạt được mức thu nhập trung bình cao năm 1988 và vươn lên ngưỡng các nước có thu nhập cao năm 1995 (Felipe, 2012). Như vậy, chỉ trong vòng hơn ba thập kỷ, Hàn Quốc đã đạt được bước nhảy vọt thần kỳ, đưa quốc gia nhanh chóng thoát khỏi bẫy thu nhập trung bình.
Theo tính toán của tác giả, tốc độ tăng trưởng bình quân giai đoạn 1962-1996 của Hàn Quốc là 8,9%. Theo đó, tổng sản phẩm quốc nội (GDP) tăng từ mức 2,75 tỷ USD của năm 1962 lên mức 603,4 tỷ năm 1996. Đây được coi là giai đoạn vàng son tạo nên bước chuyển mình đầy ấn tượng của Hàn Quốc. Từ năm 1996 đến nay, bất chấp những tác động tiêu cực từ hai cuộc khủng hoảng kinh tế lớn, Hàn Quốc vẫn duy trì được tốc độ tăng trưởng trên 4%/năm. Xuyên suốt gần nửa thế kỷ phát triển, duy nhất chỉ có hai năm nền kinh tế Hàn Quốc trải qua suy thoái, đó là năm 1980 (-1,9%) và 1998 (- 5,7%).
Để có thể thấy rõ nét sự phát triển vượt bậc của Hàn Quốc, bài viết thực hiện sự so sánh mức gia tăng thu nhập của Hàn Quốc với một số quốc gia có xuất phát điểm tương đồng, thậm chí là cao hơn. Trong những năm 1960, thu nhập bình quân đầu người của Hàn Quốc tương tự như các nước Ấn Độ, Thái Lan. Cụ thể, năm 1962, thu nhập bình quân đầu người theo giá hiện hành của Hàn Quốc là 110 USD, còn của Ấn Độ là 90 USD và Thái Lan là 110 USD; trong khi đó Mexico, Brazil và Philippines có mức thu nhập cao hơn hẳn (lần lượt là 360 USD, 230 USD, và 220 USD). Tuy nhiên, chỉ đến năm 1970, Hàn Quốc đã vượt qua Philippines, 1980 vượt qua Thổ Nhĩ Kỳ và đến năm 1984 thì vượt qua tất cả các nước nói trên. Kể từ đó, khoảng cách thu nhập giữa Hàn Quốc và các nước ngày càng mở rộng. Năm 1996, thu nhập bình quân đầu người của Hàn Quốc cán mốc 13.080 USD, Hàn Quốc chính thức gia nhập hàng ngũ các nước có thu nhập cao và trở thành thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD). Tính đến 2015, con số này của Hàn Quốc đã lên tới 27.440 USD. Như vậy, mặc dù có xuất phát điểm thấp hơn song Hàn Quốc đã nhanh chóng cất cánh chuyển đổi từ nước có thu nhập thấp sang nước có thu nhập cao; trong khi đó, các nước như Mexico, Brazil hay Thổ Nhĩ Kỳ sau hàng thập kỷ vẫn bị mắc kẹt trong ngưỡng thu nhập trung bình.
So sánh với các quốc gia phát triển khác, chúng ta cũng có thể thấy sự phát triển kinh tế của Hàn Quốc diễn ra rất nhanh chóng. Theo phân tích của Cơ quan nghiên cứu Mc Kinsey, Hàn Quốc chỉ cần 25 năm (1970-1995) để nâng mức thu nhập bình quân đầu người từ 2.500 USD lên 12.600 USD; trong khi đó, Đức cần tới 80 năm, Pháp là 89 năm và Mỹ là 97 năm.
Bên cạnh tăng trưởng nhanh và bền vững trong giai đoạn 1960-1996, cấu trúc kinh tế Hàn Quốc cũng có sự thay đổi căn bản và mạnh mẽ. Năm 1965, mặc dù ngành dịch vụ ở Hàn Quốc đã khá phát triển với tỷ lệ đóng góp vào GDP là 39,33% song khu vực nông nghiệp vẫn chiếm tỷ trọng tương đối lớn (39,36%). Tuy nhiên, đến năm 1996, tỷ trọng của khu vực này đã giảm đáng kể, chỉ còn 5,5%; trong khi đó, khu vực dịch vụ; chiếm tới 56,7% và khu vực công nghiệp cũng được đẩy mạnh vội tỷ lệ đóng góp tăng, từ 21,3% năm 1965 lêntởi 37,8% năm 1996. Như vậy, từ một nước sản xuất nông nghiệp, đóng vai trò chủ đạo, Hàn Quốc đã thay đổi hướng tới một nền kinh tế hiện đại, trở thành một nước công nghiệp phát triển thực sự.
- Kinh nghiệm vượt bẫy thu nhập trung bình của Hàn Quốc.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự thành công của Hàn Quốc trong việc thoát bẫy thu nhập trung bình, về cơ bản, các nhà kinh tế thường lý giải tăng trưởng theo ba nhân tố cơ bản, đó là vốn, lao động và công nghệ dựa trên mô hình tăng trưởng tân cổ điển. Tuy nhiên, nguyên nhân sâu xa có thể bắt nguồn từ sự tiến bộ trong các lĩnh vực như giáo dục, tài chính, thương mại và sự can thiệp hiệu quả của chính phủ.
Một số nhà nghiên cứu cho rằng sự tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ của Hàn Quốc là nhờ vào sự tích lũy các nhân tố hơn là sự cải thiện về hiệu suất (ví như Krugman, 1994); trong khi một số khác lại cho rằng tăng trưởng của Hàn Quốc là nhờ các yếu tố như: tỷ lệ tiết kiệm cao, nguồn lực con người chất lượng, một thể chế tốt, tính mở cao và sự quản lý tài chính tiền tệ chặt chẽ (Radelet và cộng sự, 2001).
Nghiên cứu của Byung-Nak Song (2002) đối với các yếu tổ đóng góp cho tăng trưởng kinh tế ở Hàn Quốc trên cả hai khía cạnh cung và cầu chỉ ra rằng: về mặt cầu, sự thay đổi trong lĩnh vực sản xuất ở Hàn Quốc được tạo ra nhiều hơn bởi xuất khẩu (33%) hơn là nhu cầu nội địa cuối cùng (31%) trong giai đoạn từ 1963 đến 1973, còn từ năm 1980 đến 1983 xuất khẩu đóng góp 23,9% sản lượng công nghiệp chế tạo (lớn hơn so với mức đóng góp của đầu tư, 19,8%); về mặt cung, đầu vào lao động là nguồn lực quan trọng cho tăng trưởng của Hàn Quốc trong cả hai giai đoạn 1963-1973 và 1973-1986, trong khi đó tăng năng suất đóng góp tương đối ít cho sự gia tăng GDP ở Hàn Quốc. Tuy nhiên, vai trò của tăng năng suất ngày càng tăng khi nền kinh tế Hàn Quốc tăng trưởng hơn nữa.
Tương tự như kết quả nghiên cứu của Byung-Nak Song, tính toán của cơ quan nghiên cứu Mc Kinsey cũng chỉ ra rằng, lao động và vốn có đóng góp lớn đối với tăng trưởng kinh tế của Hàn Quốc trong giai đoạn 1970-1982 (lần lượt là 31% và 75%); song vai trò của những yếu tố này ngày càng giảm dần và thay vào đó là sự gia tăng của năng suất các nhân tố tổng hợp (TFP).
Như vậy, có thể cho rằng, tăng trưởng kinh tế ở Hàn Quốc là nhờ phần lớn vào xuất khẩu và các nhân tố đầu vào trong giai đoạn đầu phát triển và giai đoạn sau đó là sự đóng góp ngày càng tăng của yếu tố công nghệ. Điều này cho thấy ý nghĩa của chính sách định hướng xuất khẩu và sự chú trọng đầu tư đến giáo dục và khoa học công nghệ đối với những thành tựu tăng trưởng của Hàn Quốc.
Tóm lại, sự phát triển kinh tế thần kỳ giúp Hàn Quốc thoát bẫy thu nhập trung bình thành công là kết quả không chỉ từ sự can thiệp linh hoạt và hiệu quả của chính phủ với việc lựa chọn chiến lược tăng trưởng phù hợp mà còn là kết quả của một đội ngũ nhân lực chất lượng cao cùng với sự đầu tư thích đáng cho khoa học và công nghệ cũng như là khả năng huy động và sử dụng vốn đầu tư một cách hiệu quả.
2.1 Sự can thiệp linh hoạt và hiệu quả của chính phủ
Tăng trưởng không chỉ đơn thuần là về mặt kinh tế học mà nó đòi hỏi cần có một chính phủ có năng lực, đáng tin cậy và tận tâm. Tuy nhiên, mức độ can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế như thế nào cho đến nay vẫn là một câu hỏi tốn nhiều giấy mực nhất. Một số nhà nghiên cứu cho rằng chính phủ nên can dự ít nhất có thể và ủng hộ quan điểm “một chính phủ nhỏ hơn và thị trường tự do hơn”. Còn theo Arthus Lewis, sự thất bại của chính phủ là do họ can thiệp quá ít hoặc có thể do họ can thiệp quá nhiều.
Trong trường hợp của Hàn Quốc, một trong những nhân tố quan trọng giúp nước này thoát bẫy thu nhập trung bình thành công là vai trò điều tiết linh hoạt, nhất quán và hiệu quả của chính phủ.
Chính phủ liên tục điều chỉnh các mục tiêu kinh tế sao cho thích ứng với sự chuyển dịch trong cơ cấu kinh tế cũng như sự gia tăng về thu nhập và những thay đổi trong các vấn đề kinh tế được ưu tiên. Điều này được thể hiện rõ trong các kế hoạch kinh tế 5 năm của Chính phủ Hàn Quốc. Tính từ năm 1961 đến năm 1996, đã có 7 kế hoạch 5 năm được thực hiện với những định hướng khác nhau. Các kế hoạch trên dù mang tính chỉ dẫn, định hướng là chủ yếu song lại đóng vai trò điều tiết nền kinh tế khá mạnh mẽ. Chính phủ Hàn Quốc được biết đến là chính phủ khá thành công trong việc kết hợp một cách linh hoạt giữa thị trường và kế hoạch. Khi thị trường chưa có khả năng tự vận hành để đạt được các mục tiêu đặt ra, chính phủ sẽ áp dụng các biện pháp can thiệp mạnh mẽ nhằm đảm bảo mục tiêu kế hoạch. Ngược lại, khi thị trường có thể vận hành hiệu quả, chính phủ sẽ giảm sự can thiệp của mình, thậm chí thực hiện tư nhân hoá các đơn vị nhà nước.
Một đặc điểm nổi bật khác trong điều hành nền kinh tế của Chính phủ Hàn Quốc giai đoạn 1962-1996 được thể hiện ở triết lý cơ bản sau: phát triển kinh tế đạt được thông qua quá trình công nghiệp hóa và dưới sự kiểm soát, dẫn dắt của chính phủ. Chính phủ sử dụng các chính sách can thiệp trực tiếp như kiểm soát giá, đầu tư trực tiếp vào các ngành công nghiệp cụ thể như thép và hỗ trợ tài chính để thúc đẩy các ngành được ưu tiên. Tạo việc làm, thanh toán các khoản nợ nước ngoài và thúc đẩy xuất khẩu được xác định là những vấn đề được ưu tiên trước hết trong các chính sách kinh tế. Mục tiêu tăng trưởng được đặt lên hàng đầu hơn là việc giải quyết tính cân bằng trong phân phối thu nhập cũng như là tình trạng mất cân đối trong phát triển công nghiệp giữa các khu vực/vùng, bởi họ cho rằng chính nhờ tăng trưởng, những vấn đề này sau đó sẽ được khắc phục; nói cách khác, tăng trưởng đi trước, công bằng theo sau. Chính nhờ việc áp dụng triết lý như trên một cách triệt để, Chính phủ Hàn Quốc đã đạt được hầu hết các mục tiêu đặt ra trong các kế hoạch phát triển kinh tế.
Ngoài những đặc điểm trên, sự phát triển kinh tế rực rỡ của Hàn Quốc còn nhờ vào những quyết định đúng đắn của Chính phủ Hàn Quốc, điển hình là chính quyền của Tổng thống Park Chung Hee (1961-1979) khi lựa chọn và theo đuổi đến cùng chiến lược hướng ngoại dựa vào xuất khẩu công nghiệp hay chiến lược công nghiệp hóa hướng vào xuất khẩu. Thông qua chiến lược này, Hàn Quốc có thể đồng thời thúc đẩy ba mục tiêu, đó là: hiện đại hóa, công nghiệp hóa và quốc tế hóa. Rõ ràng, là một quốc gia nghèo nàn về tài nguyên, hạn chế về thị trường trong nước, thiếu vốn và công nghệ, Hàn Quốc không thể thực hiện chiến lược phát triển theo hướng khai thác tài nguyên hoặc thay thế nhập khẩu mà các quốc gia đang phát triển đang áp dụng lúc bấy giờ. Thêm vào đó, do nhu cầu nhập khẩu thực phẩm và các nguyên liệu khác, Hàn Quốc buộc phải xuất khẩu hàng chế tạo để thu về ngoại hối. Câu châm ngôn “trước hết là xuất khẩu” của Tổng thống Park được coi là kim chỉ nam cho các hoạt động kinh tế của Hàn Quốc về sau này.
Tính nhất quán trong việc hoạch định chính sách của Chính phủ Hàn Quốc còn được thể hiện ở mục tiêu nâng cao năng lực cạnh tranh quốc tế. Ngay từ đầu năm 1965, Tổng thống Park đã đề cập đến tính cạnh tranh toàn cầu, trong đó nhấn mạnh rằng sự cạnh tranh với các quốc gia khác trong lĩnh vực xuất khẩu không phải là sự chọn lựa mà là bắt buộc. Từ những ngày đầu thực hiện chiến lược định hướng xuất khẩu, chính phủ đã hướng tới việc tăng cường vị thế cạnh tranh quốc tế của Hàn Quốc. Trải qua hơn năm thập kỷ, việc thực hiện mục tiêu này vẫn được duy trì.
Nhìn chung, những thành tựu phát triển kinh tế của Hàn Quốc có sự đóng góp rất lớn của chính phủ. Vai trò chủ đạo này được thể hiện trong nhiều quyết định kinh tế, không chỉ ở chiến lược phát triển hay các kế hoạch kinh tế mà còn ở hàng loạt các chính sách khác.
2.2 Chính sách công nghiệp hóa năng động
Đối với Hàn Quốc, chính sách công nghiệp là trọng tâm của các chính sách phát triển, giúp đất nước chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Chính phủ thực hiện sự bảo hộ mạnh mẽ đối với các ngành công nghiệp ngay từ những ngày đầu phát triển. Tất cả các công cụ chính sách về tiền tệ, tài chính đều được sử dụng để hỗ trợ cho các ngành công nghiệp then chốt như xi măng, phân bón hay công nghiệp lọc hóa dầu.
Trong giai đoạn 1950-1960, chính sách công nghiệp của Hàn Quốc được đặc trưng bởi chính sách thay thế nhập khẩu tập trung chủ yếu vào các mặt hàng tiêu dùng. Chính phủ sử dụng triệt để các hàng rào thuế quan và hạn chế nhập khẩu tới mức tối đa nhằm bảo hộ các ngành công nghiệp trong nước và thúc đẩy sản xuất trong nước. Chiến lược này mặc dù đã phát huy được tính độc lập tự chủ của Hàn Quốc, giảm sự lệ thuộc vào bên ngoài, song lại mang lại hiệu quả không cao. Tăng trưởng GDP bình quân từ năm 1953 đến năm 1962 chỉ đạt 3,7%.
Đầu những năm 1960, chiến lược thay thế nhập khẩu ngày càng tỏ ra có nhiều bất lợi, khả năng cạnh tranh quốc tế của Hàn Quốc cũng yếu đi trong những ngành mà nước này có lợi thế so sánh. Thêm vào đó, do nhu cầu nhập khẩu thực phẩm và các nguyên liệu đầu vào gia tăng trong khi viện trợ nước ngoài giảm mạnh, Hàn Quốc buộc phải xuất khẩu hàng chế tạo để thu về ngoại hối. Trước tình hình đó, chính sách công nghiệp của Hàn Quốc phải thay đổi. Năm 1964, chính sách định hướng xuất khẩu ra đời với khẩu hiệu “xuất khẩu là trước hết”. Kể từ đó, chính phủ tập trung mọi nỗ lực để thúc đẩy xuất khẩu, coi xuất khẩu là vấn đề mang tầm quốc gia. Chính phủ gia tăng trợ cấp trực tiếp cho các ngành xuất khẩu, đặc biệt là những ngành công nghiệp nhẹ sử dụng nhiều lao động như dệt may, tơ sợi và giày dép – là những ngành Hàn Quốc có lợi thế cạnh tranh. Đến giữa những năm 1960, chính phủ đưa ra các biện pháp thúc đẩy xuất khẩu như miễn, giảm thuế và hỗ trợ tài chính. Ngoài các biện pháp trên, chính phủ còn cung cấp cơ sở hạ tầng cần thiết cho phát triển kinh tế, ví như việc xây dựng các tổ hợp/khu công nghiệp và khuyến khích các hãng gia nhập các tổ hợp này. Chính phủ cũng thành lập các tổ chức để thúc đẩy xuất khẩu như: Cơ quan xúc tiến thương mại đầu tư Hàn Quốc (KOTRA) và Hiệp hội Thương mại quốc tế Hàn Quốc (KITA).
Bước sang những năm 1970, chính sách công nghiệp của Hàn Quốc chuyển hướng từ các ngành công nghiệp nhẹ sang phát triển các ngành công nghiệp nặng và hóa chất (HCI) có giá trị gia tăng cao. Chính phủ nhận ra rằng nếu họ tiếp tục phát triển công nghiệp nhẹ, mức lương tăng sẽ làm giảm tính cạnh tranh về giá của những ngành sử dụng nhiều lao động. Do đó, năm 1973, chính phủ đã ban hành kế hoạch phát triển công nghiệp nặng và hóa chất. Theo đó, chính phủ chọn ra sáu ngành công nghiệp chiến lược, bao gồm: thép, đóng tàu, máy công cụ, điện tử, kim loại, và công nghiệp hóa dầu. Sự lựa chọn này dựa trên những tiêu chuẩn như tính liên kết ngược và xuôi giữa các ngành, đóng góp tới tăng trưởng kinh tế và lãi tỷ giá hối đoái. Gắn liền với chính sách này là sự gia tăng của các tập đoàn công nghiệp lớn (chaebol). Chính phủ thúc đẩy phát triển các ngành HCI thông qua các chính sách như: cung cấp các khoản vay ưu đãi, bảo hộ có chọn lựa, các quy định đầu vào và miễn, giảm thuế… Với sự giúp đỡ về nhiều mặt của chính phủ như trên, tỷ trọng các ngành công nghiệp nặng ở Hàn Quốc gia tăng nhanh chóng từ 38% năm 1973 lên tới 54,4% năm 1980 và chiếm tới 50% tổng giá trị xuất khẩu năm 1980. Có thể nói, tăng trưởng kinh tế nhanh của Hàn Quốc trong những năm 1960 và 1970 là nhờ phần lớn vào sự gia tăng của xuất khẩu.
Trong những năm 1980 và 1990, nền kinh tế bắt đầu xuất hiện sự trì trệ do ảnh hưởng của khủng hoảng dầu mỏ và kinh tế giai đoạn 1973-1975 gây ra sự mất cân đối trong cơ cấu công nghiệp và giảm sức cạnh tranh. Chính vì vậy, Chính phủ Hàn Quốc buộc phải thực hiện sự điều chỉnh chính sách công nghiệp theo hướng tăng cường tự do hóa thị trường, trao quyền tự chủ nhiều hơn cho khu vực tư nhân và phát triển các ngành công nghiệp kỹ thuật cao như công nghiệp bán dẫn, ô tô, đóng tàu, hàng không. Nhờ vào việc chú trọng đến đầu tư cho khoa học, công nghệ giai đoạn này, Hàn Quốc đã tạo được sự bứt phá lớn, nhanh chóng trở thành nước có thu nhập cao.
Tóm lại, chính sách công nghiệp của Hàn Quốc đã có sự chuyển đổi hợp lý khi đi từ công nghiệp nhẹ đến công nghiệp nặng, và sau đó chuyển sang công nghiệp kỹ thuật cao, dựa trên tiềm lực kinh tế sẵn có và bối cảnh kinh tế thế giới theo từng thời kỳ. Hàn Quốc cũng cho thấy sự sáng suốt khi thực hiện chiến lược công nghiệp hóa hướng tới xuất khẩu từ rất sớm và dành sự ưu tiên tuyệt đối cho phát triển các ngành này… (còn nữa)
(Nghiên cứu Đông Bắc Á, số 8/2017)
