Một trong những yếu tố quan trọng hiện nay là việc huy động hiệu quả các nguồn lực tài chính ứng phó với biến đổi khi hậu, hay còn gọi là tài chính khí hậu.
Tài chính khí hậu được coi là nhằm xây dựng khả năng phục hồi của các quần thể bị ảnh hưởng và giúp thích ứng với biến đổi khí hậu. Tài chính cũng cần để hỗ trợ chuyển đổi sang nền kinh tế xanh, thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững. Tuy nhiên, để có được nguồn tài chính, quá trình hoạch định chính sách tài chính quốc gia cần phải thích ứng với đặc điểm và yêu cầu của từng thời kỳ phát triển.
Tuy nhiên, khi Hội nghị Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu năm 2023 (hay còn gọi là COP28) diễn ra tại Dubai, lời kêu gọi các nước giàu cấp thêm tiền cho các nước nghèo để chống lại biến đổi khí hậu đã trở thành tâm điểm. Nhưng nếu coi hồ sơ về tài chính khí hậu là một chỉ báo, các nước nghèo nên thận trọng với những gì họ mong muốn.
Lời phê bình muôn thuở về ngân sách tài chính khí hậu là nó quá ít ỏi. Tháng 7/2023, Mỹ và các nước thành viên khác trong G20 đã bác bỏ đề xuất của Ngân hàng thế giới (WB) về việc tăng gấp ba lần khoản cho vay của ngân hàng này, với nguồn vốn mới huy động từ những cổ đông lớn nhất. Theo ước tính chưa được xác nhận của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), đến năm 2022, các nước giàu mới đáp ứng được – ở mức suýt soát – lời hứa từ năm 2009 là cấp khoản ngân sách tài chính khí hậu trị giá 100 tỷ USD mỗi năm, trong đó tính cả 300 triệu USD tiền gốc vừa được bổ sung cho “Quỹ tổn thất và thiệt hại vì khí hậu” dành cho những nước nghèo nhất thế giới.
Cho đến nay, điều này đã trở nên quá quen thuộc, người ta chắc chắn còn nghe thấy lời kêu gọi gây thêm quỹ được lặp lại trong và sau COP28. Tuy nhiên, dù những lời chê trách về số tiền cam kết là xác đáng, đó chỉ là phần nổi của “tảng băng chìm” ám chỉ tình trạng hỗn loạn về tài chính khí hậu.
Lời kêu gọi quyên thêm tiền không giải quyết được vấn đề cơ bản của tài chính khí hậu theo cách các cơ chế vận hành như hiện nay: Khoản kinh phí này chênh lệch với nhu cầu thực tế đáng lẽ phải được đáp ứng của những nước đang phát triển.
Bí mật đáng hổ thẹn của tài chính khí hậu là phần lớn nguồn ngân sách này đang thế chỗ cho viện trợ phát triển truyền thống. Kêu gọi thêm tài trợ về khí hậu là điều quan trọng, nhưng nếu căn cứ theo thực tiễn hiện tại, thì một phần lớn kinh phí sẽ được trích từ ngân sách tài trợ cho các ưu tiên phát triển quan trọng như y tế, giáo dục, quyền phụ nữ, xây dựng cơ sở hạ tầng và viện trợ nhân đạo.
Theo ước tính trong một nghiên cứu gần đây của CARE International, tổ chức phi chính phủ toàn cầu tập trung vào nghèo đói và công bằng xã hội, 52% ngân sách tài chính khí hậu do 23 nước giàu cung cấp từ năm 2011 đến năm 2020 là tiền trước đây được dùng cho ngân sách phát triển, trong đó bao gồm các chương trình tập trung vào y tế, giáo dục và quyền phụ nữ. Nói cách khác, do chính sách khí hậu, các nước nghèo đã chứng kiến sự cắt giảm sâu sắc trong các chương trình viện trợ quan trọng với những lợi ích ngắn hạn và dài hạn đã được chứng minh. Các con số thậm chí còn tệ hơn khi xét tới cam kết chi 0,7% tổng thu nhập quốc dân cho mục tiêu phát triển lâu dài. Theo tổ chức CARE International, nếu coi con số đó là mức chi tiêu tối thiểu cho phát triển và xác định tài chính khí hậu nên được ưu tiên hàng đầu thì chỉ 7% ngân sách tài chính khí hậu của các nước giàu là đủ điều kiện được coi là nguồn kinh phí bổ sung.
Đơn cử, Chính phủ Anh xếp loại tài chính khí hậu là viện trợ phát triển và xác định mục tiêu chi tiêu cho hạng mục này là 0,5% tổng thu nhập quốc dân. Việc Anh coi mục tiêu này là mức trần trên thực tế cũng đồng nghĩa với việc bất kỳ khoản tài chính khí hậu nào được tính là viện trợ đều tự động thay thế nguồn tài trợ cho các dự án phát triển. Các nhà cung cấp tài chính khí hậu hàng đầu khác như Đức, Pháp và Mỹ cũng đã rút nguồn kinh phí này từ chi tiêu cho phát triển. Theo tổ chức CARE International, Nhật Bản với tư cách là nhà tài trợ khí hậu lớn nhất thế giới cũng không cấp nguồn vốn nào ngoài cam kết 0,7% cho viện trợ phát triển.
Việc chuyển hướng viện trợ từ các chương trình cung cấp thực phẩm cho trường học, chăm sóc sức khỏe bà mẹ, xây dựng đường sá sang hỗ trợ cho người nông dân nhỏ lẻ và nhiều mục đích khác đang tàn phá các nước nghèo. Những tiến bộ gần đây hướng tới các Mục tiêu phát triển bền vững (SDG) của Liên hợp quốc còn mờ nhạt và một số chỉ số về phát triển kinh tế đã trở nên ảm đạm hơn trong vài năm qua.
Nhà kinh tế học Charles Kenny lập luận rằng chúng ta có kiến thức để đạt được những mục tiêu này nhưng cần nguồn vốn lớn hơn đáng kể để làm được điều đó. Tuy nhiên, các quốc gia giàu có đang phớt lờ lời khuyên này, họ vẫn chuyển hướng nguồn vốn phát triển sang các dự án khí hậu mà thường không mấy tác dụng trong việc thúc đẩy sự phát triển thực sự ở các quốc gia mà lẽ ra họ phải hỗ trợ.
Ít nhất, ngay cả khi các nước giàu không tập trung vào các ngân sách khác, cách họ định nghĩa “tài chính khí hậu” cũng khá sáng tạo. Một phân tích của Reuters về cơ sở dữ liệu của Liên hợp quốc đối với các dự án khí hậu cho thấy viện trợ khí hậu đã được giải ngân để tài trợ cho các sân bay, khách sạn, phim về chủ đề rừng nhiệt đới, một nhà máy nhiệt than và chống tội phạm. Khi một hãng sô-cô-la của Italy mở chuỗi cửa hàng ở châu Á, công ty này đã nhận được khoản trợ cấp 4,7 triệu USD mà Chính phủ Italy xếp vào hạng mục tài chính khí hậu.
Theo báo cáo của Reuters, các chuyên gia về khí hậu nhất trí rằng các dự án được xác định là tài chính khí hậu lại “có rất ít hoặc không có mối liên hệ trực tiếp nào với biến đổi khí hậu”. Các nhà nghiên cứu cũng phát hiện ra rằng hơn 65 tỷ USD đã được chi cho những dự án được báo cáo sơ sài đến mức không thể xác nhận số tiền đó được chi vào việc gì hoặc thậm chí là gửi đến lục địa nào. Các dự án có tổng trị giá hơn 500 tỷ USD đã bị hủy bỏ nhưng vẫn được tính là cam kết về khí hậu. Không có quy tắc chính thức thống nhất nào cho những gì được coi là tài chính khí hậu và các nước giàu dường như cho rằng họ không có nghĩa vụ phải cung cấp thông tin chi tiết.
Những yếu tố cấu thành nên tài chính khí hậu cũng gần như không được xác định tại WB, nhà cung cấp nguồn tài chính lớn nhất cho các nước nghèo. Các khoản vay để cải thiện chất lượng giáo viên, khả năng tiếp cận dịch vụ chăm sóc y tế và tính minh bạch của hệ thống chính quyền thành phố cũng được coi là có lợi cho biến đổi khí hậu, nhưng lợi ích này là gì thì không được nêu rõ.
Mặc dù đôi khi có thể nhận ra lợi ích bằng trực giác, nhưng hầu hết các tài liệu dự án đều thiếu ước tính về mức giảm phát thải khí nhà kính và WB vẫn chưa đưa ra báo cáo tiêu chuẩn về ước tính phát thải. Chính ngân hàng này tuyên bố họ đã tài trợ cho các dự án giúp giảm 194 triệu tấn carbon dioxide mỗi năm, nhưng tuyên bố này vẫn chưa được xác minh bởi các nguồn độc lập, và thực tế có thể không kiểm chứng được do thiếu tài liệu về phát thải trong nhiều dự án. Vào tháng 6, WB cho biết họ sẽ cơ cấu lại phương thức báo cáo về khí hậu.
Câu chuyện chưa dừng lại ở đó. Các nước nghèo thường chỉ nhận được phần còn lại của quỹ tài trợ khí hậu được đăng ký trước dưới dạng viện trợ nhưng lại giải ngân thông qua các công ty tư nhân ở các nước giàu.
Một phân tích của Carbon Brief sử dụng dữ liệu từ British Development Tracker cho thấy 54 công ty tư vấn quản lý, chủ yếu có trụ sở chính ở Anh và các nước giàu khác, đã nhận được nguồn viện trợ chính phủ trị giá hàng tỷ bảng Anh để đưa ra lời khuyên cho các nước nghèo về cách ứng phó với biến đổi khí hậu.
Tại Nigeria và Ghana, 88% viện trợ khí hậu của Anh từ năm 2010 đến năm 2023 đã được giải ngân thông qua các công ty tư vấn quốc tế. Bất chấp những lo ngại về mức phí mà các công ty này đưa ra, giá trị thực tế công việc của họ và việc xây dựng năng lực địa phương chưa tương xứng, Chính phủ Anh vẫn tiếp tục dựa vào các tổ chức tư vấn của các nước giàu để cung cấp viện trợ khí hậu.
Tất cả những điều này xuất phát từ một lỗ hổng thậm chí còn cơ bản hơn trong khái niệm về tài chính khí hậu: Đó là tiền đề cho rằng nếu các nước giàu cấp thêm tiền cho các nước nghèo thì các nước nghèo có thể phát triển kinh tế trên cơ sở năng lượng tái tạo và loại bỏ nhiên liệu hóa thạch. Câu chuyện này nghe có vẻ đầy rộng lượng đối với những người ở Washington hoặc Berlin, nhưng nó mâu thuẫn với những gì chúng ta biết về nhu cầu của các nước nghèo và mối quan hệ giữa năng lượng, phát triển và khả năng chống chịu trước biến đổi khí hậu. Bằng cách chỉ tập trung vào quá trình chuyển đổi năng lượng, chính phủ các nước giàu đang áp đặt cho các nước đang phát triển mô hình tăng trưởng xanh giả định mà thậm chí chưa từng có hiệu quả ở chính quốc gia của họ.
Phần lớn, các nước giàu vẫn chưa thừa nhận những gì các nước nghèo thực sự cần để giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu: các tòa nhà và cơ sở hạ tầng có khả năng chống chịu, điện giá rẻ và đáng tin cậy, hệ thống cảnh báo sớm, điều hòa không khí, kho lạnh bảo quản thực phẩm và thuốc men, đê điều, đập nước, những con đường trải nhựa và tất cả những thứ giúp duy trì cuộc sống an toàn và đảm bảo. Mức độ phát triển này được coi là đương nhiên ở các nước giàu, nhưng nó chỉ có thể đạt được nhờ tăng trưởng kinh tế. Ngược lại, sự tăng trưởng đó không thể tách rời mức độ sử dụng năng lượng và khả năng tiếp cận năng lượng ở các nước nghèo, đáng lẽ phải cao hơn nhiều so với mức họ có ngày nay.
Những quốc gia này đang khao khát nguồn năng lượng dồi dào, giá rẻ và dễ dàng sẵn có để cung cấp nhiên liệu cho ô tô, xe tải và xe buýt cũng như ngành điện, cùng với đó là các phương án nấu ăn trong nhà ít độc hại hơn so với củi, than và phân truyền thống. Thay vào đó, những chính sách thiện chí của các nước giàu có nguy cơ biến thành thảm họa trên thực tế. Lệnh cấm tài trợ cho các dự án khí đốt tự nhiên không chỉ tước đi nguồn năng lượng rất cần thiết của các nước nghèo mà còn khiến các nước nghèo gặp nhiều khó khăn hơn khi sử dụng năng lượng gió và mặt trời vì những nguồn này chỉ mang tính thời vụ và cần được hỗ trợ bằng nhiều cách khác để có thể tạo ra điện.
Các nước giàu còn một chặng đường dài để có thể giúp các nước nghèo ứng phó với biến đổi khí hậu theo bất kỳ cách nào có ý nghĩa. Không chỉ từ chối tài trợ cho các dự án năng lượng rất cần thiết, các nước giàu còn rút tiền từ ngân sách viện trợ, chuyển tiền viện trợ cho các công ty tư nhân ở nước họ và coi bất cứ thứ gì họ muốn là dự án khí hậu.
Tại COP28, các bên tham gia đã nhất trí thành lập Quỹ tổn thất và thiệt hại để giúp các nước nghèo ứng phó với các sự kiện liên quan đến khí hậu, mặc dù các dự án và cơ chế phân bổ chính xác vẫn chưa được làm rõ. Với quỹ này, các nước giàu có thêm cơ hội khác để giải quyết tình trạng lộn xộn về tài chính khí hậu. Họ có thể cam kết cung cấp nguồn lực cho các dự án khí hậu được xác định rõ ràng, trong đó dòng tiền sẽ thực sự đến với các nước nghèo; ngừng bòn rút vốn khỏi các nhu cầu phát triển quan trọng; nhắc lại cam kết hỗ trợ cho cơ sở hạ tầng có khả năng chống chịu và thừa nhận vai trò vốn có của nhiên liệu hóa thạch trong quỹ đạo phát triển của các nước nghèo – do đó phải mất một chặng đường dài để khôi phục niềm tin.
Trần Quyên
