- Đặt vấn đề
Chính sách tài khóa là chương trình hành động của Chính phủ trong việc quyết định mức chi tiêu công và cách thức để có đủ nguồn tài chính đảm bảo mức chi tiêu công. Chính sách tài khóa bao gồm các chỉ tiêu: Thuế, chi tiêu chính phủ, định mức chi tiêu, tiêu chuẩn, trang bị, sử dụng tài sản công. Chính sách tài khóa của chính phủ được chia thành: chính sách tài khóa cân bằng, chính sách tài khóa thắt chặt và chính sách tài khóa mở rộng. Và chính sách tài khóa ứng với mỗi thời kỳ phát triển của đất nước.
- Chính sách tài khóa của Việt Nam giai đoạn 2011 – 2016
Từ sau khủng hoảng tài chính thế giới giai đoạn 2007 – 2008, các chính sách tài khóa của Chính phủ đã có những thay đổi rõ rệt, Chính phủ đã thực hiện các biện pháp quyết liệt nhằm chống suy giảm kinh tế, ổn định vĩ mô. Giải pháp chủ yếu được áp dụng là chính sách tài khóa mở rộng, gồm các gói kích cầu khác nhau: Gói kích cầu thứ nhất được triển khai trị giá 1 tỷ USD (17.000 tỷ đồng) nhằm hỗ trợ lãi suất cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ; Gói kích cầu thứ hai, với tổng nguồn vốn khoảng 8 tỷ USD, hỗ trợ lãi suất trung và dài hạn nhằm kích cầu đầu tư, phát triển sản xuất. Mặc dù, nguồn thu (thu từ nội địa, thu từ xuất nhập khẩu) đều được cải thiện và tương đối ổn định, song các gói kích cầu làm tỷ lệ bội chi ngân sách trong giai đoạn này tiếp tục tăng cao (bình quân 5,17% trên 5% theo khuyến cáo của các tổ chức tài chính quốc tế).
Những chính sách tài khóa này đã đem lại thành tựu đáng kể: Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực gắn với quá trình tái cơ cấu đầu tư công. Vốn đầu tư công, nhất là đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) và trái phiếu chính phủ (TPCP) được bố trí tập trung hơn, ưu tiên tập trung cho các công trình dự án quan trọng, cấp thiết, sớm hoàn thành, đưa nhanh vào sử dụng để phát huy hiệu quả, khắc phục một bước tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, thất thoát, lãng phí; đã tập trung xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) và thanh toán vốn ứng trước; tăng cường quyền tự chủ, chủ động đi đôi với tăng cường trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc phê duyệt dự án đầu tư, lựa chọn danh mục và phân bổ vốn cho từng dự án cụ thể theo đúng các mục tiêu, định hướng phát triển; phân bổ vốn đầu tư bảo đảm tính công khai, minh bạch.
Cơ chế phân bổ vốn đầu tư từng bước được thực hiện theo kế hoạch trung hạn, tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ động trong việc bố trí nguồn lực theo thứ tự ưu tiên phù hợp với tình hình thực tế.
Nguồn lực NSNN, nguồn vốn TPCP và vốn ODA được ưu tiên đầu tư các công trình quan trọng theo hướng đồng bộ, có trọng tâm trọng điểm, có tính kết nối, lan tỏa, tạo động lực như các chương trình mục tiêu quốc gia; các chương trình mục tiêu quan trọng thuộc các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục; vốn đối ứng cho các dự án hạ tầng kinh tế – xã hội…
Cơ cấu lại nợ công nhằm đảm bảo bền vững tài khóa, ổn định kinh tế vĩ mô. Dư nợ công và dư nợ nước ngoài của quốc gia trong phạm vi cho phép; thực hiện trả nợ đầy đủ, đúng hạn, không để xảy ra tình trạng nợ quá hạn, đảm bảo uy tín và các cam kết của Chính phủ; từng bước cơ cấu lại danh mục TPCP, kéo dài thời hạn vay nhằm giảm dần áp lực trả nợ, đảo nợ và rủi ro tái cấp vốn. Theo Ngân hàng Thế giới (WB), dự kiến nợ công năm 2016 của Việt Nam là 64,1%, khá sát ngưỡng 65% GDP.
Đổi mới cơ cấu và phương thức đầu tư từ NSNN đối với đơn vị sự nghiệp công theo hướng từng bước thu hẹp đối tượng, phạm vi các đơn vị sự nghiệp công lập được hỗ trợ chi thường xuyên từ NSNN so với hiện nay; chỉ có dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN mới được Nhà nước hỗ trợ kinh phí.
Đối với dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng NSNN thì các đơn vị được thực hiện theo cơ chế giá thị trường, tự cân đối thu, chi, NSNN không hỗ trợ. Đổi mới cơ chế giá dịch vụ sự nghiệp công lập theo lộ trình để tạo cơ sở cho các đơn vị sự nghiệp công tiến tới hạch toán đầy đủ, tạo điều kiện chuyển sang cơ chế tự chủ ở mức cao hơn.
Đồng thời, Nhà nước hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng chính sách (người có công, người nghèo…) sử dụng dịch vụ sự nghiệp công, phù hợp với lộ trình giá dịch vụ sự nghiệp công.
Hệ thống các cơ chế, chính sách đẩy mạnh tái cơ cấu và phát triển các thị trường tài chính, dịch vụ tài chính được tiếp tục hoàn thiện đồng bộ, phù hợp với các cam kết hội nhập; bảo đảm quá trình giao dịch, vận hành và quản lý thông suốt, an toàn, công khai, minh bạch.
Đã tạo được khuôn khổ pháp lý để phát triển hoạt động của các tổ chức xếp hạng tín nhiệm, thị trường chứng khoán phái sinh, lĩnh vực kế toán, kiểm toán, từng bước ổn định và nâng cao định mức xếp hạng tín nhiệm quốc gia, tạo điều kiện giảm dần chi phí huy động trên thị trường vốn quốc tế. Bên cạnh đó, hành lang pháp lý hỗ trợ quá trình tái cơ cấu thị trường tài chính, bao gồm bảo hiểm, chứng khoán và ngân hàng cũng tiếp tục được đẩy mạnh. Đồng thời, đẩy mạnh phát triển các nghiệp vụ, sản phẩm bảo hiểm mới như: Bảo hiểm bắt buộc trong hoạt động xây dựng, bảo hiểm tàu cá, thuyền viên, bảo hiểm hưu trí tự nguyện…
Cải cách thủ tục hành chính thuế, hải quan. Chỉ số cải cách hành chính có sự cải thiện rõ rệt; đã rà soát, đơn giản hóa thủ tục hành chính thuế, hải quan; rút ngắn số giờ nộp thuế.
Tính đến hết năm 2015, số giờ nộp thuế giảm còn 117 giờ (vượt so với mức mục tiêu 121,5 giờ đã được đề ra trong Nghị quyết số 19-2016/NQCP); thực hiện chuẩn hóa và ban hành quyết định sửa đổi, bổ sung 46/70 quy trình, quy chế (bao gồm cả quy trình, quy chế nội bộ); cắt giảm 63 thủ tục hành chính và đơn giản hóa 262 thủ tục hành chính về thuế nội địa; ban hành mới 23 thủ tục, thay thế 128 thủ tục, bãi bỏ 84 thủ tục.
Mở rộng áp dụng nộp thuế điện tử trên phạm vi cả nước. Với 98,95% số doanh nghiệp đã thực hiện khai thuế qua mạng đang thuộc diện quản lý thuế nội địa. Dự kiến đến hết năm 2016, số giờ nộp thuế trung bình còn 110 giờ.
Cơ chế một cửa quốc gia (NSW) và kết nối kỹ thuật cơ chế một cửa ASEAN (ASW) đã chính thức thực hiện từ tháng 9/2015; hệ thống VNACCS/ VCIS áp dụng trên tất cả các chi cục, cục hải quan, qua đó giảm thời gian thông quan hàng hóa, thúc đẩy hoạt động xuất nhập khẩu.
Trong năm 2016, xu hướng kinh tế phục hồi rõ nét và tăng trưởng tích cực qua các quý, quý sau cao hơn quý trước, tốc độ tăng trưởng GDP ước đạt 6,21%, một phần là nhờ sự phát triển khá tốt của khu vực dịch vụ trong khi đó khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản chỉ tăng 1,36%, thấp nhất trong 5 năm gần đây.
Tuy nhiên, xu hướng này vẫn thấp hơn năm 2015 và chưa có nhiều cải thiện so với năm 2014. Trong đó, khu vực dịch vụ tăng tốc và là đầu tàu cho tăng trưởng kinh tế năm nay, tăng 6,98% so với cùng kỳ năm trước, đóng góp nhiều nhất vào tăng trưởng (đóng góp 2,67 điểm phần trăm); công nghiệp và xây dựng duy trì mức tăng trưởng khá ở mức 7,57% nhưng vẫn thấp hơn năm 2015 (9,64%).
Cơ cấu kinh tế có xu hướng chuyển dịch tích cực khi tỷ trọng nông nghiệp đã giảm từ 17% năm 2015 xuống 16,3% năm 2016, dịch vụ tăng từ 39,75 năm 2015 lên 40,9% năm 2016.
Ổn định kinh tế vĩ mô năm 2016 tiếp tục được củng cố, lạm phát ở mức 4,74% so với tháng 12/2015 và ở mức 2,66% so với cùng kỳ năm trước, thị trường tiền tệ tích cực, tổng cầu và tổng cung cải thiện tốt hơn.
Trong đó, về phía tổng cầu, tổng mức bản lẻ hàng hóa và dịch vụ, vốn đầu tư toàn xã hội tăng, thị trường bất động sản đang phục hồi, giải ngân FDI cao nhất từ trước đến nay, đạt 15,8 tỷ USD và khu vực FDI tiếp tục đóng vai trò quan trọng nhất cho xuất khẩu của Việt Nam với mức xuất siêu 23,7 tỷ USD.
Tổng kim ngạch xuất khẩu là 179,2 tỷ USD và lần thứ 2 có xuất siêu trên 2 tỷ USD (năm 2014 là 2,37 tỷ USD, năm 2016 là 2,68 tỷ USD. Về phía tổng cung, sản xuất công nghiệp tăng trưởng khả quan, tồn kho diễn biến tích cực; tăng trưởng tín dụng được cải thiện, lãi suất cho vay duy trì ở mức thấp, giá cả các nguyên liệu đầu vào giảm, nhất là giá các mặt hàng năng lượng góp phần hỗ trợ doanh nghiệp tiết giảm chi phí nâng cao sức cạnh tranh.
Tình hình hoạt động của khu vực doanh nghiệp tư nhân có những chuyển biến tích cực khi số doanh nghiệp thành lập mới tăng kỷ lục (110,1 ngàn doanh nghiệp); trong khi số doanh nghiệp quay trở lại hoạt động là gần 27 ngàn doanh nghiệp, tăng 24,1% so với năm 2015.
Năm 2016 tiếp tục đánh dấu cho những nỗ lực của Chính phủ trong việc cải thiện môi trường kinh doanh, phát triển doanh nghiệp và nâng cao khả năng cạnh tranh quốc gia.
Các nhóm giải pháp cụ thể tại Nghị quyết số 192016/NQ-CP ngày 28/4/2016 và Nghị quyết số 35/NQ-CP ngày 16/5/2016 của Chính phủ đã nâng cao tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, giảm thời gian và chi phí tuân thủ cho người dân và doanh nghiệp, tăng cường tính công khai và minh bạch.
Báo cáo môi trường kinh doanh 2017 của Ngân hàng Thế giới cho thấy năm 2016 Việt Nam tiếp tục tăng 9 bậc so với năm 2015 và xếp hạng 82/190 nền kinh tế nhờ sự cải thiện của 5 chỉ số: Tiếp cận điện năng (tăng 5 bậc), bảo vệ nhà đầu tư nhỏ (tăng 31 bậc), nộp thuế (11 bậc), thương mại quốc tế (15 bậc).
Những kết quả này là nhờ nỗ lực cải cách trong việc nâng cao vai trò của các cổ đông trong quản trị công ty, trách nhiệm của ban điều hành, đơn giản hóa thủ tục khai thuế và nộp thuế, thực hiện thủ tục hải quan điện tử…
- Một số kiến nghị
Một là, Chính phủ cần phải thiết lập chính sách tài khóa theo hướng “ổn định tự động”. Theo đó, chính sách được thiết kế mà tự nó điều chỉnh làm cho chính sách tài khóa mở rộng trong thời kỳ suy thoái và thu hẹp trong thời kỳ tăng trưởng cao thông qua một số chính sách như: chính sách thuế, chính sách bảo hiểm, an sinh xã hội… nhằm phù hợp và thích nghi với các chu kỳ và sự biến động kinh tế nhất là trong thời kỳ hội nhập sâu rộng như hiện nay. Cơ chế ổn định tự động sẽ giúp chính sách vận hành một cách tự động tạo ra hiệu ứng lan tỏa và dẫn dắt từ khu vực công mà không nhất thiết phải gia tăng quy mô chính phủ tạo áp lực chi tiêu ngân sách và tăng quy mô nợ. Để công cụ ổn định tự động phát huy hiệu ứng, các chính sách có thể thực hiện bằng cách như: gia tăng tính lũy tiến của hệ thống thuế, cải cách các chương trình an sinh xã hội… Chính sách cải cách thuế thu nhập cần mở rộng cơ sở thuế, đồng thời hạ thuế suất để thu hút đầu tư, kích thích kinh tế và hạn chế gian lận. Các chương trình an sinh xã hội, ổn định thu nhập cần cải cách triệt để trên cơ sở phát triển hệ thống bảo hiểm an sinh.
Hai là, thay đổi tư duy và cách thức quản trị chính sách tài khóa. Cần tiếp tục tạo sự minh bạch trong xây dựng chính sách tài khóa nhằm củng cố sự tín nhiệm và giảm rủi ro; ví dụ như Chính phủ có thể thiết lập một cơ quan độc lập để giám sát tài khóa, nắm bắt kịp thời những thay đổi trạng thái của nền kinh tế, đánh giá mức độ phù hợp của chính sách tài khóa trong khuôn khổ tài chính trung hạn dựa trên cơ sở các công cụ đo lường chính sách khác nhau, không nên chỉ dựa vào những đo lường mang tính thống kê, thiếu tính chính xác.
Ba là, cần tuân thủ chặt chẽ tính kỷ luật tài khóa, không để xảy ra tình trạng phá vỡ các kế hoạch ngân sách đã phê duyệt. Hạn chế tối đa các khoản chi cho tiêu dùng, trong đó có chi lương cho bộ máy Chính phủ được xem là khá “cồng kềnh” như hiện nay, cần thực hiện nhanh và triệt để chủ trương tinh giảm biên chế trong năm 2016 và các năm tiếp theo. Đồng thời, chính sách tài khóa cần thực hiện quyết liệt hơn, đặc biệt là trong vấn đề giảm chi tiêu công. Cần chú trọng đến mức độ lành mạnh và bền vững của cân đối ngân sách thể hiện trước hết ở quy mô, cơ cấu nguồn thu, cơ sở thuế, phí, mức thuế, phí và kỷ luật thu, sự công bằng và minh bạch trong chính sách thuế áp dụng với các đối tượng chịu thuế, phí, chính sách khai thác nguồn thu và nuôi dưỡng nguồn thu. Cần tăng tỷ trọng nguồn thu nội địa, hạn chế phụ thuộc vào nguồn thu xuất khẩu tài nguyên, giảm bớt tình trạng sử dụng chính sách thuế cho yêu cầu chính sách xã hội, tăng tỷ trọng thuế trực thu so với thuế gián thu… nhằm hướng đến một cấu trúc thu ngân sách bền vững. Cần có hướng tiếp cận tích cực đối với việc xây dựng kế hoạch ngân sách hàng năm xuất phát từ nguồn thu mà không xuất phát từ nhu cầu chi tiêu ngân sách như hiện nay. Ðiều này sẽ hạn chế tình trạng bội chi ngân sách và đảm bảo nguồn bù đắp cho mức bội chi đó. Qua đó, mới có thể xây dựng được một ngân sách bền vững, có thể trở thành bệ đỡ và là công cụ chính sách linh hoạt, có sức mạnh chống đỡ các cú sốc vĩ mô trong mọi trường hợp.
Tài liệu tham khảo:
- Giáo trình Phân tích tài chính – Học viện Tài chính
- Tạp chí Tài chính tháng 2/2016
- Tạp chí Tài chính tháng 1/2017
