Tóm tắt: Trợ cấp nhà nước là một bộ phận quan trọng của chính sách cạnh tranh ở Liên minh Châu Âu và nhìn chung bị cấm để không ảnh hưởng đến động lực cạnh tranh trên thị trường. Tuy nhiên, trong một số trường hợp ngoại lệ pháp luật Liên minh Châu Âu cho phép sự can thiệp của nhà nước thông qua trợ cấp nhà nước để đạt được những mục tiêu chính sách chung. Trợ cấp nhà nước đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa là một trong những ngoại lệ này. Bài viết nhằm làm rõ khái niệm trợ cấp nhà nước và lý giải việc cho phép trợ cấp nhà nước đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa từ cách tịếp cận của Liên minh Châu Âu.
1. Khái niệm trợ cấp nhà nước
1.1. Trợ cấp nhà nước bị cấm
Ở Liên minh Châu Âu (EU), chinh sách trợ cấp nhà nước là một phần của chính sách cạnh tranh, theo đó trợ cấp nhà nước nhìn chung bị cấm do việc tạo lợi thế cho những đối tượng thụ hưởng nhất định có thể làm giảm động lực đổi mới của các doanh nghiệp trên thị trường và ngăn cản những người chơi mới tham gia thị trường. Điều này có ảnh hưởng tiêu cực đến khả năng cạnh tranh và cuối cùng sẽ dẫn đến thiệt hại cho người tiêu dùng do không được hưởng lợi từ cạnh tranh giá cả và chất lượng giữa các doanh nghiệp.
Điều 107 (1) Hiệp ước hoạt động của Liên minh Châu Âu (TFEU) quy định trợ cấp nhà nước là “bất kỳ trợ cấp nào do một nước thành viên cấp hoặc thông qua các nguồn lực nhà nước dưới bất kỳ hình thức nào mà bóp méo hoặc đe dọa bóp méo cạnh tranh bằng việc ưu tiên những thực thể kinh doanh nhất định hoặc sản xuất những hàng hóa nhất định đến mức làm ảnh hưởng đến thưamg mại giữa các quốc gia thành viên”. Như vậy, Hiệp ước TFEU không đưa ra định nghĩa thế nào là “trợ cấp nhà nước”, mà thay vào đó liệt kê các tiêu chí để xác định một biện pháp trợ cấp là “trợ cấp nhà nước”, bao gồm: (i) Sự tồn tại của một thực thể kinh doanh (undertaking) và hoạt động kinh tế (economic activity); (ii) Do nhà nước cấp – hoặc thông qua các nguồn lực nhà nước; (iii) Mang lại lợi thế (advantage); (iv) Có tính chọn lọc (selectivity); và (v) Ảnh hưởng hoặc đe dọa ảnh hưởng đến thương mại và cạnh tranh. Các tiêu chí (i) và (ii) quyết định một biện pháp trợ cấp có mang tính chất “trợ cấp nhà nước” hay không; 03 tiêu chí còn lại quyết định tính tương thích của biện pháp trợ cấp với thị trường chung theo pháp luật của Liên minh Châu Âu. Biện pháp trợ cấp có đầy đủ 05 tiêu chí trên được coi là trợ cấp nhà nước không tương thích với thị trường chung và bị cấm theo pháp luật EU.
Tuy nhiên, khái niệm trợ cấp nhà nước theo Điều -107(1) có thể được hiểu rất rộng bởi (i) Hiệp ước TFEU không đưa ra một danh sách rõ ràng những biện pháp trợ cấp nhà nước nào bị cấm; và (ii) cụm từ “dưới bất kỳ hình thức nào” (in any form whatsoever) cho phép cách giải thích rộng. Các án lệ cho thấy một loạt các biện pháp như điều chỉnh cơ cấu vốn, đầu tư vốn vào doanh nghiệp, cho vay với lãi suất ưu đãi, xóa nợ có thể được xác định là trợ cấp nhà nước1. Vì vậy, trong nỗ lực áp dụng thống nhất, minh bạch và dễ dàng hơn khái niệm “trợ cấp nhà nước”, ngày 19/7/2016 Ủy ban Châu Âu (EC) đã ban hành Thông báo số 2016/C262/01 về làm rõ những tiêu chí chính liên quan đến khái niệm trợ cấp nhà nước theo Điều 107(1) của Hiệp ước TFEU. Thông báo này cũng là cơ sở để Ủy ban và các cơ quan có thẩm quyền ở các nước thành viên thực hiện nghĩa vụ gửi thông báo về biện pháp trợ cấp theo Điều 108(3) của Hiệp ước TFEU, nhưng không liên quan đến việc đánh giá tính tương thích của biện pháp trợ cấp với thị trường chung theo Điều 107(2) và (3) Hiệp ước TFEU.
(i) Sự tồn tại của một thực thể kinh doanh (undertaking) và hoạt động kinh tế (economic activity)
Theo pháp luật EU, đối tượng thụ hưởng của trợ cấp nhà nước là một thực thể kinh doanh (undertaking). Tòa Công lý Châu Âu giải thích thực thể kinh doanh là thực thể tham gia vào hoạt động kinh tế bất kể địa vị pháp lý và cách thức được cấp vốn của nó. Theo định nghĩa này, việc xác định một thực thể là thực thể kinh doanh không phụ thuộc vào (i) địa vị pháp lý của nó theo pháp luật của quốc gia thành viên, và (ii) mục đích thành lập của nó là lợi nhuận hay phi lợi nhuận. Điểm mấu chốt để xác định đối tượng thụ hưởng của trợ cấp nhà nước là bản chất hoạt động của một thực thể, hay nói cách khác là phân biệt hoạt động kinh tế (economic activity) và hoạt động phi kinh tế (non-economic activity). Về điều này, Tòa Công lý Châu Âu đã thống nhất giải thích rằng hoạt động kinh tế là bất kỳ hoạt động nào bao gồm việc chào bán hàng hóa và dịch vụ trên thị trường. Cách định nghĩa như vậy là rất rộng và việc xác định liệu có tồn tại một thị trường cho loại hàng hóa hay dịch vụ nào đó phụ thuộc vào (i) cách các dịch vụ đó được tổ chức ở từng quốc gia, và (ii) sự lựa chọn chính trị và phát triển kinh tế trong từng giai đoạn. Một hoạt động không phải là hoạt động kinh tế ở thời điểm hiện tại có thể trở thành hoạt động kinh tế trong tương lai, và ngược lại. Do vậy, không có một danh sách đầy đủ phân loại hoạt động kinh tế và hoạt động phi kinh tế. Tuy nhiên, trong một số lĩnh vực quan trọng dưới đây, việc thực hiện hoạt động được xem là mang tính phi kinh tế và không chịu sự điều chỉnh của Điều 107(1) Hiệp ước TFEU:
– Thực hiện quyền lực công được hiểu là trường hợp Nhà nước thực thi quyền lực công hoặc các thực thể công cộng hành động với tư cách là cơ quan công quyền.
– Chương trình an sinh xã hội được thiết lập và kết cấu dựa trên nguyên tắc chia sẻ rủi ro (solidarity-based social security schemes).
– Chăm sóc sức khỏe ở các bệnh viện công là một bộ phận của dịch vụ y tế quốc gia và được cấp tài chính trực tiếp từ các khoản đóng góp an sinh xã hội hoặc các nguồn lực khác của nhà nước, cung cấp dịch vụ y tế miễn phí trên cơ sở bảo hiểm y tế toàn dân.
– Chương trình giáo dục được tổ chức trong hệ thống giáo dục quốc gia và do nhà nước cấp kinh phí và giám sát, không nhằm mục tiêu thu phí từ việc cung cấp dịch vụ giáo dục mà nhằm thực hiện nhiệm vụ đối với người dân trong lĩnh vực xã hội, văn hóa và giáo dục.
– Bảo tồn văn hóa, di sản, thiên nhiên có ý nghĩa quan trọng về phương diện bản sắc và những lợi ích có giá trị cho xã hội EU và được thực hiện không vì mục đích thương mại.
Việc xác định thực thể kinh doanh dựa trên phân biệt hoạt động kinh tế và hoạt động phi kinh tế mang tính tương đối. Nếu một thực thể thực hiện cả hoạt động kinh tế và phi kinh tế thì sẽ được xem là thực thể kinh doanh khi nó thực hiện hoạt động kinh tế.
(ii) Do nhà nước cấp hoặc thông qua các nguồn lực của Nhà nước
Việc xác định nguồn gốc công cộng (public origin) của một biện pháp trợ cấp được dựa trên: (i) xác định tính có thể quy trách nhiệm (implutability) cho Nhà nước, và (ii) xác định các nguồn lực nào là nguồn lực của Nhà nước.
Tỉnh có thể quy trách nhiệm: Nếu một cơ quan công quyền trao một lợi thế cho đối tượng thụ hưởng, thì về nguyên tắc Nhà nước phải chịu trách nhiệm về biện pháp đó ngay cả trong trường hợp cơ quan đó có quyền tự quyết định mà không phải phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước khác. Nguyên tắc này cũng áp dụng trong trường hợp một cơ quan công quyền chỉ định cơ quan khác (có thể là thuộc khu vực công hoặc khu vực tư) quản lý một biện pháp nhằm trao một lợi thế. Việc thành lập một cơ quan tự chủ để phân bổ trợ cấp không làm phá vỡ nguyên tắc về tính có thể quy trách nhiệm cho Nhà nước theo pháp luật EU. Tuy nhiên, tính chịu trách nhiệm sẽ khó được chứng minh nếu lợi thế được trao thông qua doanh nghiệp công (public undertaking), vì vậy cần xác định liệu cơ quan công quyền có tham gia vào việc phê duyệt biện pháp đó hay không.
Một quốc gia thành viên không phải chịu trách nhiệm đối với biện pháp trợ cấp mà quốc gia thành viên đó có nghĩa vụ phải thực hiện theo một đạo luật do cơ quan lập pháp của EU ban hành. Trong trường hợp pháp luật EU cho phép một số biện pháp trợ cấp ở cấp quốc gia và nước thành viên có sự tự quyết nhất định (i) về việc thông qua biện pháp đó hay không, hoặc (ii) thiết lập các đặc tính của biện pháp cụ thể liên quan đến trợ cấp nhà nước thì nguyên tắc loại trừ trách nhiệm nói trên không được áp dụng.
– Các nguồn lực của nhà nước: Theo Điều 107(1) TFEU, chỉ những lợi thế được cấp trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các nguồn lực của Nhà nước mới cấu thành trợ cấp nhà nước. Theo cách hiểu này, nguồn lực nhà nước và chuyển giao nguồn lực nhà nước bao gồm các trường hợp sau: i) Tất cả các nguồn lực của khu vực công; ii) Nguồn lực của các doanh nghiệp công nếu Nhà nước có khả năng chỉ đạo việc sử dụng những nguồn lực này, chẳng hạn chuyển giao trong một nhóm công ty công sẽ cấu thành trợ cấp nhà nước nếu những nguồn lực được chuyển giao từ công ty mẹ cho công ty con; iii) Nguồn lực không có nguồn gốc công cộng nhưng chịu sự kiểm soát của cơ quan nhà nước trước khi được chuyển giao trực tiếp hoặc gián tiếp đến đối tượng thụ hưởng; iv) Nhà nước tham gia vào tái phân bổ các nguồn lực, chẳng hạn phân bổ tài chính giữa các thực thể thuộc khu vực tư bằng cách chuyển giao trực tiếp hoặc thông qua một cơ quan (thuộc khu vực công hoặc tư) được chỉ định để quản lý việc chuyển giao, thì biện pháp đó được coi là sự chuyển giao nguồn lực nhà nước.
Chuyển giao nguồn lực nhà nước có thể dưới nhiều hình thức khác nhau như tài trợ trực tiếp, cho vay, bảo lãnh, đầu tư vốn trực tiếp vào doanh nghiệp… Một cam kết chắc chắn và cụ thể về nguồn lực nhà nước vào thời điểm xác định trong tương lai cũng được coi là chuyển giao nguồn lực nhà nước.
(iii) Lợi thế
Theo khái niệm được đưa ra tại Điều107(1) TFEU, một “lợi thế” là lợi ích kinh tế mà một thực thể kinh doanh không thể có được với những điều kiện thị trường bình thường, nghĩa là khi không có sự can thiệp của Nhà nước. Chỉ cần một biện pháp có tác động làm cải thiện tình trạng của một thực thể kinh doanh so với trước khi áp dụng biện pháp thì được coi là trao một “lợi thế” mà không cần cân nhắc đến nguyên nhân hay mục đích can thiệp của Nhà nước.
Một “lợi thế” còn bao gồm việc miễn, giảm những nghĩa vụ kinh tế hoặc những chi phí vốn có trong hoạt động kinh tế của thực thể kinh doanh. Ví dụ, một quốc gia thành viên trả một phần chi phí cho người lao động của một doanh nghiệp nhất định, điều này sẽ giảm gánh nặng của doanh nghiệp đó đối với chi phí vốn có trong hoạt động kinh tế của nó và được coi là “trao một lợi thế”. Ngoài ra, một biện pháp có thể cấu thành lợi thể trực tiếp đối với thực thể kinh doanh thụ hưởng và lợi thế gián tiếp cho thực thể kinh doanh khác khi được tập trung các tác động phái sinh (sencondary effects) của biện pháp đó.
Chu Thị Thanh An
