Khả năng áp dụng chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu ở Việt Nam (tiếp theo)

3. Lộ trình áp dụng chế độ lạm phát mục tiêu ở Việt Nam

3.1. Các điều kiện tiên quyết của lạm phát mục tiêu ở Việt Nam

Chúng tôi tiến hành kiểm tra ba điều kiện tiên quyết của Freedman và Otker-Robe lên Việt Nam để xem liệu chúng ta đã thiết lập được các nền tảng ban đầu cho quá trình chuyển đổi chế độ CSTT hay chưa.

– Mục tiêu lạm phát được ưu tiên hơn các mục tiêu khác. Luật Ngân hàng Nhà nước (NHNN) năm 2010 quy định mục tiêu cuối cùng của CSTT là ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ tiêu lạm phát; Chính phủ trình Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hàng năm và phối hợp cùng NHNN để thực hiện mục tiêu này. Như vậy về mặt pháp lý, lạm phát chính là mục tiêu hàng đầu của CSTT Việt Nam. Tuy nhiên, thực tế điều hành thời gian qua cho thấy NHNN trong nhiều thời kỳ không hoàn toàn cam kết việc thực hiện mục tiêu lạm phát và vẫn luôn hướng sự ưu tiên vào sản lượng và tỷ giá. Điển hình như năm 2011, lạm phát chịu sai lệch khỏi mục tiêu tới hơn 11% để giữ cho sản lượng không bị biến động. Điều này góp phần lý giải tại sao cho tới năm 2014, IMF (2014) vẫn phân loại chế độ CSTT ở Việt Nam là thuộc nhóm các quốc gia neo tỷ giá mà không phải khối tiền mục tiêu hay lạm phát mục tiêu.

Mục tiêu lạm phát và tăng trưởng ở Việt Nam giai đoạn 2010 – 2014

Đơn vị: %

Nguồn: NHNN, Tổng cục Thống kê và các Nghị quyết của Quốc hội và Chính phủ

 – Không có thống trị tài khóa: Luật NHNN năm 2010 quy định NHNN chỉ được tạm ứng cho ngân sách trung ương để xử lý thiếu hụt tạm thời và khoản tạm ứng này phải hoàn trả trong năm ngân sách (trừ trường hợp đặc biệt do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định). Ngoài ra, Bộ Tài chính được phép bán tín phiếu Kho bạc cho NHNN nhưng chỉ sau khi đã thống nhất với NHNN và được Thủ tướng Chính phủ quyết định, về bản chất, việc bán tín phiếu trực tiếp không mang ý nghĩa của vay nợ trung và dài hạn từ NHNN để tài trợ chi tiêu ngân sách, mà nó chỉ như các khoản tạm ứng tạm thời (bởi vì kỳ hạn tối đa của tín phiếu Kho bạc chỉ là 52 tuần) hoặc chỉ phục vụ cho nhu cầu thực hiện nghiệp vụ thị trường mở trong điều hành CSTT. Đối với các trái phiếu kỳ hạn dài hơn, không có điều khoản bán trực tiếp cho NHNN và NHNN chỉ hoạt động như một đại lý của Kho bạc trong việc tổ chức đấu thầu, phát hành, lưu ký và thanh toán các loại trái phiếu này. Như vậy, xét trên khuôn khổ luật định, không tồn tại khả năng NHNN tài trợ trực tiếp cho chi tiêu ngân sách. Xét trên phưomg diện kỷ luật tài khóa, Việt Nam cũng đã xây dựng được khá đầy đủ các chuẩn mực tài khóa liên quan đến nợ công và thu chi ngân sách, như đặt ra trần nợ công đến năm 2020 không quá 65% GDP, dư nợ Chính phủ không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP. Các chương trình quản lý nợ trung hạn của Chính phủ cũng đặt ra hạn mức bội chi ngân sách cho từng thời kỳ như dưới 4,5% GDP cho giai đoạn 2013 – 2015, khoảng 4% cho giai đoạn 2016 – 2020 và bình quân 3% cho giai đoạn sau 2020; Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cũng quy định tổng thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng thu thường xuyên để tiến tới cân bằng thu chi ngân sách… Nhìn chung, Việt Nam đã xây dựng được một hệ thống pháp lý đầy đủ trong việc thiết lập các kỷ luật tài khóa. Tình hình thực hiện thực tế cho thấy Chính phủ cũng đã tuân thủ một cách tương đối các quy định này. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới (WB, 2015), tính đến cuối năm 2014, nợ công của Việt Nam chiếm khoảng 59,6% GDP (vẫn trong ngưỡng an toàn), nợ Chính phủ khoảng 47,4% (an toàn), nợ nước ngoài khoảng 27 – 28% (an toàn) và thâm hụt ngân sách 5,3% (vượt ngưỡng 0,8%). Mặc dù vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề trong đầu tư công và chi tiêu ngân sách có thể đẩy các chi tiêu tài khóa tăng cao hơn trong tương lai, tuy nhiên với những nỗ lực thắt chặt tài khóa hiện nay của Chính phủ, việc xuất hiện thống trị tài khóa là điều khó có thể xảy ra.

– NHTW độc lập về công cụ CSTT: về mặt pháp lý, NHNN độc lập một phần trong việc lựa chọn và sử dụng công cụ CSTT bởi vì Điều 10 Luật NHNN năm 2010 quy định Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng công cụ thực hiện CSTT quốc gia, tuy nhiên Điều 3 vẫn để ngỏ khả năng Chính phủ can thiệp được vào quá trình lựa chọn này: “Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu CSTT quốc gia. Trên thực tế, quá trình điều hành CSTT ở Việt Nam cho thấy việc Chính phủ can thiệp vào quá trình lựa chọn công cụ CSTT là điều chưa từng xảy ra. Chính phủ, thông qua Nghị quyết, chỉ quyết định mục tiêu trung gian và mục tiêu hoạt động của CSTT, chẳng hạn quy định “giảm mặt bằng lãi suất cho vay trung, dài hạn từ 1-1,5%/năm” (mục tiêu hoạt động),“hạ lãi suất huy động xuống khoảng 10%, lãi suất cho vay khoảng 12%” (mục tiêu hoạt động) hoặc “tốc độ tăng trưởng tín dụng dưới 20%, tổng phương tiện thanh toán khoảng 15-16%” (mục tiêu trung gian), còn việc lựa chọn công cụ gì, liều lượng bao nhiêu để thực hiện các mục tiêu được nêu trong Nghị quyết thì do NHNN toàn quyền quyết định. Nhìn chung, xét về công cụ CSTT, NHNN Việt Nam độc lập một phần về mặt phát lý và độc lập hoàn toàn trên thực tế.

Như vậy, Việt Nam đã thỏa mãn hai trong số ba điều kiện quan trọng của Freedman và Otker- Robe cho việc chuyên đổi và hoàn toàn có thể trở thành quốc gia LPMT trong tương lai gần. Các điều kiện khác có thể được thiết lập dần dần sau khi đã áp dụng LPMT trong nhiều năm.

3.2 Lộ trình áp dụng lạm phát mục tiêu ở Việt Nam

NHNN hoàn toàn có thể áp dụng LPMT ngay trong năm 2016 sau khi công bố công khai với công chúng về việc ưu tiên mục tiêu lạm phát, cũng như thiết lập cơ chế minh bạch và trách nhiệm giải trình cho việc thực hiện mục tiêu này. Chúng ta sẽ theo đuổi LPMT linh hoạt, tức là NHNN sẽ vẫn quan tâm một cách nhất định tới sản lượng và tỷ giá, và chỉ thả nổi hoàn toàn sau nhiều năm khi hội đủ những điều kiện cho phép thả nổi (chẳng hạn thị trường ngoại hối phái sinh phát triển tốt hoặc truyền dẫn từ tỷ giá đến lạm phát là thấp). Một số thiết lập ban đầu có thể được đề xuất để theo đuổi chế độ LPMT linh hoạt như sau:

– Sử dụng khoảng mục tiêu rộng: Khoảng mục tiêu lạm phát quá hẹp sẽ khiến NHTW không còn không gian để can thiệp lên tỷ giá và bình ổn sản lượng, vì vậy một số quốc gia LPMT ban đầu đã nới lỏng biên độ biến động của lạm phát để theo đuổi một CSTT linh hoạt hơn. Chẳng hạn suốt giai đoạn 2000 – 2008, Thái Lan lựa chọn khoảng mục tiêu 0 – 3,5% với lý do công bố là “tạo khoảng mục tiêu đủ rộng để tăng trưởng kinh tế linh hoạt”. Ở Brazil là điểm mục tiêu với biên độ cộng/trừ 2,5% cho giai đoạn 2003 – 2005 với cùng một lý do. Nhìn chung, phần lớn các quốc gia LPMT hiện nay đều cho rằng biên độ dao động của mục tiêu khoảng 1-1,5% là hợp lý, bởi vì khoảng mục tiêu quá rộng có thể làm tăng tính biến động của kỳ vọng lạm phát và làm giảm sút uy tín của neo trung hạn. Với mức lạm phát ở Việt Nam trong hơn một năm qua khá thấp và ổn định, chúng ta có thể bắt đầu với điểm mục tiêu 4% biên độ cộng/trừ 2% và siết chặt dần biên độ trong các năm tiếp theo khi NHNN đã thiết lập được uy tín nhất định với công chúng.

– Thiết lập các điều khoản thoát trách nhiệm: Một số quốc gia LPMT thiết lập các diều khoản thoát trách nhiệm (escape clauses) cho phép NHTW không cần đạt được mục tiêu lạm phát trong một số trường hợp nhất định, thường là khi nền kinh tế đối diện bởi các cú sốc ngoại sinh nằm ngoài khả năng của CSTT. Do các điều khoản này tiềm ẩn rủi ro làm giảm sút uy tín của neo trung hạn (vì công chúng biết rằng mục tiêu lạm phát luôn có thể bị vi phạm bằng cách viện dẫn các điều khoản thoát trách nhiệm) nên việc sử dụng thường được cân nhắc thận trọng và hiếm khi xảy ra. NHNN luôn thiết lập các điều khoản trên để có thế viện dẫn trong trường hợp đối mặt với các cú sốc tạm thời (đặc biệt là sốc cung) nhưng có cường độ lớn để tránh sản lượng hoặc tỷ giá biến động mạnh trong ngắn hạn. Tần suất của các loại sốc như vậy không nhiều, vì vậy rủi ro viện dẫn một cách liên tục là khó có thể xảy ra.

– Thiết lập tính minh bạch: NHTW thiết lập tính minh bạch bằng cách giao tiếp liên tục và hiệu quả với công chúng. Việc giao tiếp có thể được thực hiện thông qua các báo cáo lạm phát, thông cáo báo chí, thư ngỏ, bản tin thời sự…, trong đó phải đề cập được các vấn đề cơ bản như tình hình thực hiện mục tiêu lạm phát, dự báo lạm phát và mục tiêu trong tương lai, lộ trình để thực hiện mục tiêu và các giải thích chính sách cụ thể… Tần suất và mức độ chi tiết của phương pháp giao tiếp càng cao, CSTT càng minh bạch đối với công chúng. Trong thời kỳ đầu của LPMT, NHNN có thể chưa cần phải thiết lập hàng loạt các loại báo cáo như các quốc gia LPMT hiện nay đang thực hiện mà có thể triển khai từng bước theo lộ trình, bắt đầu từ các báo cáo thường niên, báo cáo lạm phát theo quý và các thông cáo báo cáo chí. Theo thời gian, khi đã có kinh nghiệm và các điều kiện cho phép, chúng ta có thể tăng cường tần suất và số lượng của các loại báo cáo để tiếp tục nâng cao tính minh bạch của CSTT.

– Thiết lập trách nhiệm giải trình: NHTW thiết lập trách nhiệm giải trình bằng việc cam kết thực hiện mục tiêu lạm phát đã công bố. Trong trường hợp không hoàn thành được mục tiêu hoặc có những sửa đổi nhất định đối với mục tiêu, NHTW phải giải trình lý do vi phạm cam kết cũng như có cơ chế chịu trách nhiệm rõ ràng, đồng thời đề xuất lộ trình để đưa lạm phát trở lại quỹ đạo. Ở New Zealand, vi phạm mục tiêu lạm phát có thể dẫn tới sự ra đi của Thống đốc nếu bản chất của việc vi phạm là do phản ứng chính sách sai lầm. Ở Anh, NHTW Anh thực hiện trách nhiệm giải trình thông qua Thư ngỏ và một năm 3 lần báo cáo trước Quốc hội về tình hình thực hiện mục tiêu lạm phát. Việt Nam có thể áp dụng mô hình tương tự như Anh, trong đó Thống đốc viết Thư ngỏ trong trường hợp không hoàn thành được mục tiêu của CSTT, đồng thời thường xuyên chịu chất vấn trước Quốc hội về quá trình điều hành CSTT của mình.

– Công tác dự báo lạm phát: NHNN cần phối hợp cùng Tổng cục Thống kê và các cơ quan liên quan tiến hành xây dựng một cơ sơ dữ liệu chuẩn hóa, đầy đủ để phục vụ cho nhu cầu báo cáo và dự báo lạm phát. Đồng thời sử dụng các mô hình kinh tế lượng song song cùng các cuộc điều tra kỳ vọng để cho ra những kết quả dự báo đáng tin cậy nhất. Hiện nay, các quốc gia LPMT sử dụng nhiều mô hình kinh tế lượng khác nhau cho công tác dự báo lạm phát như DSGE, Bayesian VAR, FAVAR… NHNN có thể dựa trên kinh nghiệm của những quốc gia này và tiến hành thí điểm để chọn ra mô hình lượng hóa hiệu quả cho Việt Nam.

4. Kết luận

Trong suốt hơn 25 năm qua, LPMT chứng minh nó là một CSTT ưu việt khi nhiều quốc gia đã thành công trong công cuộc chống lạm phát, neo kỳ vọng của công chúng cũng như nâng cao hiệu quả của CSTT, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của NHTW như việc áp dụng chế dộ CSTT này. Hiện nay, số quốc gia áp dụng hoặc dự kiến áp dụng LPMT vẫn đang tăng lên, với nhiều quốc gia đang phát triển cam kết sẽ chuyển đổi chế độ LPMT khi đã thiết lập được các nền tảng thuận lợi trong tương lai gần. Việt Nam cũng nên nằm trong số đó vì chúng ta đã hoàn tất hầu hết các điều kiện tiên quyết cho LPMT. Quá trình chuyển đổi chính thức có thể diễn ra ngay trong thời gian tới với việc công bố ưu tiên mục tiêu lạm phát, đồng thời thiết lập cơ chế minh bạch và trách nhiệm giải trình cho NHNN. Chúng ta sẽ áp dụng LPMT linh hoạt, trong đó NHNN nới rộng khoảng mục tiêu để tạo nhiều không gian hơn cho tỷ giá và sản lượng, và chỉ thả nổi hoàn toàn sau nhiều năm khi đã thiết lập được những điều kiện cho phép thả nổi. Với một lộ trình như vậy, chúng tôi tin rằng LPMT sẽ được áp dụng thành công ở Việt Nam và cho phép chúng ta được hưởng đầy đủ các ưu điểm của chế độ CSTT này./.

Lê Thái Phong/Nguyễn Thu Thủy/Lê Việt Dũng

(Nguồn: Những vấn đề Kinh tế & Chính trị thế giới, số 2/2017)