Phương thức hợp tác công-tư (PPP) là một hình thức hợp tác tiên tiến và hiệu quả trong việc huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân cho các dự án phát triển kinh tế, xã hội. Mặc dù hệ thống khung pháp lý cho các dự án PPP đã bước đầu được hình thành, tuy nhiên hàng loạt rào cản, vướng mắc trong đầu tư theo phương thức hợp tác PPP được chỉ ra, trong đó vấn đề liên quan đến thủ tục đầu tư được coi là điểm nghẽn lớn nhất.
Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) phối hợp với Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) ngày 9/11 đã tổ chức Hội thảo công bố báo cáo “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam hiện nay: rào cản và giải pháp”, với sự tham gia của các cơ quan, ban, ngành, hiệp hội và cộng đồng doanh nghiệp.
Phát biểu khai mạc sự kiện, ông Nguyễn Tiến Huy, Giám đốc Văn phòng Doanh nghiệp vì sự Phát triển bền vững thuộc VCCI nhấn mạnh, phương thức hợp tác Công – Tư (PPP) là hình thức hợp tác tiên tiến và hiệu quả trong việc huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân cho các dự án phát triển kinh tế – xã hội. Qua đó, khắc phục được vấn đề thiếu hụt vốn đầu tư của nhà nước; hỗ trợ cho những khoản đầu tư cần cấp vốn mà không phải gia tăng nợ của Chính phủ ngay ở bước khởi đầu.
Theo phân tích của các chuyên gia, ở Việt Nam, mặc dù, hệ thống khung pháp lý cho các dự án PPP đã bước đầu được hình thành, nhưng những quy định về PPP vẫn chồng chéo trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều thủ tục cụ thể trong quá trình triển khai dự án PPP cũng chịu sự điều chỉnh của các Luật khác nhau.
Theo đó, một số vướng mắc cản trở hoạt động đầu tư PPP vào lĩnh vực hạ tầng được chỉ ra. Trước hết, việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn; Năng lực và nguồn lực của cơ quan nhà nước còn hạn chế; Quy định hình thức hợp đồng O&M (Hợp đồng Kinh doanh – Quản lí) chưa rõ ràng… được coi là điểm nghẽn lớn nhất đối với việc thực hiện các dự án PPP trong vài năm qua và cả trong thời gian tới.
Kế đến, theo báo cáo, Luật PPP hiện nay thiếu các biện pháp chia sẻ rủi ro đáp ứng kỳ vọng của thị trường. Đó là, Luật PPP thiếu các cơ chế chia sẻ rủi ro với các dự án PPP, thiếu chế tài đảm bảo các cam kết trách nhiệm của cơ quan nhà nước, không điều chỉnh giá theo lộ trình trong hợp đồng, thiếu cam kết về phương án tổ chức giao thông, không áp dụng biện pháp bảo lãnh chi phí chuyển ngang trong các dự án điện.
Rào cản thứ ba là tiếp cận tín dụng khi chủ dự án PPP bị hạn chế về thế chấp quyền sử dụng đất; Các tổ chức tín dụng yêu cầu cao hơn về tài sản đảm bảo; hay khó huy động vốn vay nước ngoài do có rủi ro tỉ giá, nhất là các dự án điện.
Thứ tư là vấn đề giải quyết tranh chấp chưa phù hợp và chưa có cơ chế hiệu quả cho việc mua lại dự án.
Tuy nhiên, dù còn nhiều rào cản, nhưng trên thực tế sự tham gia của tư nhân vào các dự án và cung cấp sản phẩm, dịch vụ đã thực sự mang lại nhiều lợi ích như: thực hiện với tầm bao phủ và tính bền vững cao hơn nhờ hiệu quả đạt được thông qua năng lực quản lý, sự năng động, sáng tạo và khả năng định hướng theo yêu cầu của khách hàng. Việc chuyển giao rủi ro, trách nhiệm, nghĩa vụ thực hiện cho đối tác tư nhân tạo điều kiện cho nhà nước tập trung vào tăng cường chức năng quản lý, lập kế hoạch và giám sát, góp phần đẩy mạnh phát triển và hoàn thiện kết cấu hạ tầng, sử dụng tối ưu các nguồn lực xã hội.
“Hiểu đơn giản thì PPP là sự thỏa thuận giữa các khu vực công (Chính phủ hoặc khu vực công khác) và khu vực tư nhân về việc tư nhân cung cấp các dự án hoặc dịch vụ. Yếu tố chính của một PPP là sự chuyển giao, chia sẻ đầu tư, trách nhiệm và lợi ích từ các đối tác công với các đối tác tư. Do vậy, PPP chỉ thực sự hiệu quả khi có sự phân định hợp lý về vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí, rủi ro và quyền lợi, lợi ích giữa khu vực công và tư. Để PPP có thể vận hành thành công, đòi hỏi môi trường đầu tư ổn định, minh bạch, công bằng, an toàn và hệ thống khung khổ pháp lý vững chắc, phù hợp”, ông Huy nhấn mạnh.
Cũng tại sự kiện, các đại biểu, chuyên gia nêu ý kiến, dự án PPP đang trở thành một phương thức quan trọng để phát triển hạ tầng và dịch vụ công cộng trên khắp thế giới, bao gồm Việt Nam. Tuy nhiên, việc nhà nước hỗ trợ trong các dự án PPP cũng đối diện với nhiều khó khăn và thách thức.
Luật sư Nguyễn Thanh Hà, Phó Giám đốc Công ty Luật TNHH Vietthink cho hay, từ khi Luật PPP 2020 có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2021 đã nhất thể hóa các quy định hiện hành điều chỉnh hoạt động đầu tư PPP tại nhiều luật và nghị định được ban hành trước đây, thể chế hóa các định hướng chỉ đạo của Đảng và Chính phủ về việc phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng quốc gia và huy động nguồn lực tư nhân thông qua phương thức đầu tư PPP. Qua đó, góp phần hình thành khung pháp lý đồng bộ, ổn định, thông thoáng cho việc thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông, năng lượng.
Tuy nhiên, với đặc điểm của các dự án PPP là quy mô đầu tư lớn, thời gian kéo dài, quá trình triển khai thực hiện làm phát sinh các quan hệ pháp lý phức tạp, liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau (trong đó một bên là các cơ quan có thẩm quyền), đan xen giữa lợi ích của nhà nước, nhà đầu tư và lợi ích cộng đồng. Do đó, việc thực thi pháp luật trong thực tiễn về thu hút và triển khai các dự án PPP còn gặp những vướng mắc, bất cập.
Bà Vũ Thị Hằng, Phó Trưởng Ban thư ký, Thành viên Hội đồng Khoa học Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam (VIAC) cho biết, qua quan sát của VIAC về tranh chấp PPP tại Việt Nam cho thấy có nhiều nguyên nhân. Cụ thể như tranh chấp phát sinh trong giai đoạn thi công xây dựng, giai đoạn vận hành ban đầu (hoàn vốn), giai đoạn vận hành thu lợi nhuận của nhà đầu tư PPP; thay đổi chính sách của nhà nước về môt số mô hình PPP (đơn phương chấm dứt hợp đồng, đơn phương điều chỉnh các điều khoản hợp đồng)…
Đồng thời, bà đề xuất các cơ quan quản lý cần xây dựng khung pháp lý hoàn thiện để có thể kết hợp nhiều phương thức giải quyết tranh chấp (điều khoản giải quyết tranh chấp đa tầng) nhằm giúp phòng ngừa, quản lý tranh chấp; tận dụng tốt các phương thức sẵn có để xử lý sớm tranh chấp; tránh tranh chấp như hòa giải thương mại hay trọng tài thương mại.
Ở góc độ chuyên môn, ông Lê Nết, Luật sư thành viên, Công ty Luật TNHH LNT & Partners kiến nghị, để tháo gỡ khó khăn trong việc chia sẻ rủi ro doanh thu trong các dự án đối tác Công tư (PPP) và tạo điều kiện thuận lợi hơn, các cơ quan quản lý cần đơn giản hóa quy trình để có thể giảm thời gian và tài nguyên cần thiết cho việc thực hiện cơ chế chia sẻ rủi ro. Đồng thời, đàm phán trước về cách thức tính toán và điều chỉnh giá phí trong trường hợp tăng giảm doanh thu; xem xét phân phối rủi ro ban đầu giữa Chính phủ và đối tác tư nhân, giúp xác định mức độ chia sẻ rủi ro doanh thu cơ bản.
Ông Lê Nết cũng đề xuất sử dụng cơ cấu tài chính linh hoạt đảm bảo tính ổn định trong việc bù đắp sụt giảm doanh thu; đa dạng hóa nguồn tài chính, bao gồm sử dụng tài trợ quốc tế, vốn đầu tư từ các tổ chức tài chính quốc tế, hoặc kêu gọi đầu tư từ tư nhân khác. Ngoài ra, tập trung đào tạo và nâng cao nhận thức cho các địa phương về lợi ích và tầm quan trọng của việc chia sẻ rủi ro doanh thu trong các dự án PPP.
Ngọc Quỳnh
