- Đặt vấn đề
Chính sách tài khóa là một công cụ của chính sách kinh tế vĩ mô được Chính phủ sử dụng để huy động, phân phối và sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia. Trong giai đoạn khủng hoảng và suy thoái, chính sách tài khóa của Việt Nam được thực hiện theo hướng mở rộng. Mặc dù đã giúp nền kinh tế không suy giảm mạnh trong giai đoạn 2009-2011, chính sách này cũng dẫn đến bội chi ở mức cao, làm suy yếu các lớp đệm tài khóa, rút ngắn kỳ hạn vay nợ và làm tăng gánh nặng trả nợ cho ngân sách. Bội chi ngân sách lớn, nợ công tăng cao, tỷ lệ thu ngân sách/GDP giảm và chi tiêu công, đặc biệt là đầu tư công, còn chưa hiệu quả, đều gây trở ngại cho tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô trong tương lai. Trong bối cảnh nền kinh tế trong nước đang phục hồi và lấy lại đà tăng trưởng, kể từ năm 2012 đến nay, tốc độ tăng trưởng đã đạt 6.81% vào năm 2017 cao nhất trong mười năm trở lại đây, mục tiêu của chính sách vĩ mô cũng có những sự thay đổi là tập trung vào ổn định kinh tế vĩ mô và hỗ trợ doanh nghiệp. Cụ thể, đối với chính sách tài khóa, Chính phủ đang thực hiện điều hành theo hướng thực hiện nghiêm túc các khoản mục thu, tiết kiệm chi và giảm bội chi ngân sách nhà nước, hỗ trợ tăng trưởng hợp lý.
Lý thuyết về chính sách tài khóa
– Chính sách tài khóa là các biện pháp được Chính phủ thi hành tác động đến chi tiêu công và hệ thống thuế khóa nhằm đạt được các mục tiêu vĩ mô của nền kinh tế như: tăng trưởng kinh tế, tạo công ăn việc làm hoặc ổn định giá cả và lạm phát. Chính sách tài khóa có phạm vi tác động lớn tới quản lý và đóng một vai trò quan trọng trong việc điều tiết nền kinh tế vĩ mô thông qua huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính của Nhà nước.
Căn cứ theo cán cân thu – chi ngân sách, CSTK được chia thành 3 loại chính đó là: CSTK trung lập, CSTK mở rộng và CSTK thu hẹp.
– Chính sách tài khóa trung lập là chính sách cân bằng ngân sách tại đó chi tiêu Chính phủ bằng với nguồn thu từ thuế (G = T) hay chi tiêu Chính phủ được tài trợ hoàn toàn từ nguồn thu của Chính phủ. Chính sách này có tác động trung tính đến mức độ các hoạt động kinh tế.
– Chính sách tài khóa mở rộng (G > T) là chính sách tăng cường chi tiêu Chính phủ thông qua việc mở rộng chi tiêu hoặc giảm bớt nguồn thu thuế hoặc kết hợp cả hai. Chính sách này thường được áp dụng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm.
– Chính sách tài khóa thu hẹp (G < T) là chính sách thắt chặt chi tiêu của Chính phủ thông qua việc giảm bớt chi tiêu hoặc tăng nguồn thu của Chính phủ hoặc kết hợp cả hai. Chính sách này thường được áp dụng kìm hãm sự phát triển quá nóng của nền kinh tế và kiềm chế lạm phát.
- Thực trạng chính sách tài khóa với tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam
2.1. Thực trạng thu ngân sách nhà nước
Thu ngân sách nhà nước (NSNN) của Việt Nam đến từ bốn nguồn chính là: (i) Thu nội địa, (ii) Thu từ dầu thô, (iii) Thu cân đối hoạt động xuất nhập khẩu và (iv) Thu viện trợ. Trong những năm qua, tăng trưởng kinh tế được duy trì ở mức cao với tốc độ bình quân hàng năm trên 6% từ năm 2006 đến nay, đã giúp nâng cao số thu NSNN. Tuy nhiên, trong giai đoạn từ năm 2011 đến 2015, tốc độ tăng thu (sau khi loại trừ yếu tố tăng giá) đã chậm hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế. Theo đó, tỷ lệ thu từ NSNN so GDP đã giảm từ 26,4% trong giai đoạn 2006-2010 xuống 23,4% trong giai đoạn 2011-2015, nguyên nhân chủ yếu là do giảm thu từ dầu thô (từ 4,8% xuống 3%), từ hoạt động xuất nhập khẩu (5,5% xuống 4,2%) và các khoản thu về đất (2,5% xuống còn 1,7%).
Việt Nam đã thành công trong việc chuyển đổi hệ thống chính sách thuế theo hướng ít phụ thuộc hơn vào các nguồn bên ngoài (thu từ dầu thô và xuất khẩu). Trong cơ cấu thu NSNN, tỷ trọng thu nội địa đã tăng cao hơn từ 58,9% (giai đoạn 2006-2010) lên khoảng 68% (giai đoạn 2011-2015), do nền kinh tế tiếp tục tăng trưởng dương và duy trì tỷ lệ lạm phát ở mức hợp lý để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Mức tăng trên phần nào đã giúp bù đắp cho số giảm thu về xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô. Bên cạnh đó, để nâng cao năng lực cạnh tranh, thu hút đầu tư và tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp trong bối cảnh kinh tế suy giảm, Việt Nam đã thực hiện một số chính sách ưu đãi thuế, bao gồm (i) cắt giảm thuế suất thuế TNDN; (ii) nâng mức chiết trừ gia cảnh cho người nộp thuế TNCN; (iii) miễn hoặc giảm thuế đất nông nghiệp; và (iv) gia hạn nộp thuế GTGT, TNDN và tiền sử dụng đất v.v…
So sánh số liệu dự toán thu NSNN hàng năm cho thấy, dự toán thu NSNN năm 2017 đã được kỳ vọng khá cao so với thực trạng nền kinh tế (dự toán thu NSNN 2017 tăng gần 20% so với dự toán thu NSNN năm 2016. Vì vậy, việc hoàn thành dự toán thu NSNN 2017 (dù chỉ tăng hơn 5% so với dự toán) cũng là thành công lớn. Hơn nữa, trong bối cảnh lạm phát năm 2017 được duy trì ở mức thấp thì việc hoàn thành dự toán thu NSNN 2017 là kết quả đáng khích lệ vì lạm phát luôn là yếu tố có ảnh hưởng mạnh đến tăng thu NSNN.
2.2. Thực trạng chi ngân sách nhà nước
Quy mô chi NSNN tăng khá cao (năm 2016 tăng trên 70% so với năm 2010) nhưng cũng chỉ mới đáp ứng nhu cầu chi tối thiểu của nhiều ngành, lĩnh vực. Cân đối NSNN ngày càng khó khăn hơn do nợ công sắp đến giới hạn cho phép; nhu cầu chi đầu tư phát triển (ĐTPT) vẫn còn rất lớn.
Chi tiêu của Chính phủ so với GDP vẫn duy trì ở mức cao. Cơ cấu chi thay đổi theo hướng chi thường xuyên chiếm tỷ trọng ngày càng lớn. Tổng chi NSNN – bao gồm cả chi từ nguồn trái phiếu – bình quân chiếm 29,2% GDP trong giai đoạn 2011-2015, so với 28,9% trong giai đoạn trước và ở mức cao so với khu vực và các quốc gia có mức phát triển tương đương. Tỷ lệ so sánh giữa chi thường xuyên và đầu tư là khoảng 70:30 trong thời kỳ 2011-2015 so với 63:37 của thời kỳ 2006-2010. Chi thường xuyên tăng lên và cao hơn mức tăng thu chủ yếu là do tăng chi để thực hiện các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp và chi trả lãi các khoản vay. Chi đầu tư từ NSNN, mặc dù giảm tỷ trọng trong tổng chi tiêu của Chính phủ, nhưng vẫn duy trì ở mức cao so với khu vực và thế giới. Nếu so với tổng đầu tư toàn xã hội, chi đầu tư từ NSNN chiếm 29,1% trong giai đoạn 2011-2015, tăng nhẹ so với mức 28,4% của thời kỳ 2006-2010, cho thấy đầu tư của Nhà nước vào hạ tầng công cộng vẫn tiếp tục được duy trì trong thời gian qua, chủ yếu do cơ sở hạ tầng của Việt Nam hiện đang còn ở mức thấp, chưa phát triển.
Đối với chi trả nợ: Nợ trong nước mới bố trí đủ chi trả nợ lãi, chi trả nợ gốc ở mức thấp, khiến phải vay đảo nợ. Chính phủ phải huy động các khoản vay ngắn hạn với lãi suất cao nên nhu cầu chi trả nợ trong giai đoạn 2014 – 2016 tăng cao, tạo áp lực lớn trong cân đối NSNN. Đối với nợ nước ngoài: Do Việt Nam đã tiệm cận nước có thu nhập trung bình trên thế giới, việc vay ưu đãi và viện trợ của các tổ chức tài chính quốc tế và Chính phủ các nước ngày càng hạn chế. Mặt khác, do nhu cầu ĐTPT ngày càng lớn, vốn vay nước ngoài cho ĐTPT cũng gây áp lực lớn đến nợ công và cân đối NSNN trong những năm vừa qua.
Tính đến ngày 31/12/2017, các nhiệm vụ chi thường xuyên đã cơ bản thực hiện xong theo dự toán, đáp ứng kịp thời, đầy đủ nhiệm vụ chuyên môn của cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách. Việc chấp hành chi thường xuyên là khá sát với dự toán. Tuy nhiên, chi đầu tư phát triển từ NSNN chỉ đạt khoảng 75,9% dự toán và chi đầu tư từ vốn trái phiếu chính phủ đạt khoảng 23,5% dự toán (hết 31/12/2016 số liệu tương ứng là 77% và 45,3% dự toán).
2.3. Thâm hụt ngân sách nhà nước và nợ công
Do bội chi ngân sách kéo dài, nợ công tiếp tục tăng lên trong năm 2016, tiến sát đến hạn mức quy định là 65% GDP. Bội chi NSNN thực hiện năm 2017 ước khoảng 174,3 nghìn tỷ đồng, bằng 3,48% GDP, thấp hơn dự toán là 3,5% GDP. Bội chi ngân sách bình quân trong giai đoạn 2011 – 2016 là 5,8% so với 2,2% GDP giai đoạn 2006 – 2010. Dữ liệu sơ bộ cho thấy ngân sách vẫn gặp áp lực năm 2016 với mức bội chi ước bằng khoảng 6,5% GDP. Bất cân đối ngân sách tăng lên chủ yếu do suy giảm cơ cấu về tỷ lệ thu ngân sách trên GDP, giảm từ 27% GDP năm 2011 xuống khoảng 23% GDP năm 2016. Trong khi đó, tỷ lệ chi ngân sách trên GDP được duy trì tương đối ổn định, bình quân bằng khoảng 29% GDP trong 05 năm qua. Theo các báo cáo của Chính phủ, tổng nợ công của Việt Nam (gồm nợ Chính phủ, nợ được khu vực công bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương) đã lên đến 63,7% GDP trong năm 2016 – cao hơn khoảng 15 điểm phần trăm so với 2010.
Nợ công vẫn trong giới hạn cho phép (đến nay, nợ công dự kiến khoảng 62,6% GDP, nợ Chính phủ ước khoảng 51,8% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia ước khoảng 45,2% GDP), nhưng đang tiệm cận tới giới hạn với tốc độ tăng nhanh trong thời gian qua (từ 2006 – 2010 tăng thêm 15% GDP và từ năm 2011 – 2015 tăng thêm khoảng 7% GDP), bình quân mỗi năm tốc độ tăng nợ công khoảng 18,4%, cao gấp gần 3 lần tốc độ tăng trưởng kinh tế. Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (bao gồm cả trả nợ gốc và lãi) ước khoảng 25% tổng thu NSNN, nếu tính cả vay đảo nợ thì nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ còn cao hơn. Bên cạnh đó, bội chi NSNN vẫn ở mức cao và không đạt mục tiêu đề ra, đi đôi với việc tăng trưởng GDP không đạt kế hoạch nhưng không điều chỉnh giảm bội chi tương ứng thì nợ công càng có xu hướng tăng cao, nhất là khi có phát sinh rủi ro về giá dầu, tỷ giá…
- Kết luận và hàm ý chính sách
So sánh với quốc tế, tỷ lệ thu và chi so với GDP của Việt Nam đang ở mức trên trung bình so với các quốc gia trong khu vực và các quốc gia có thu nhập tương đương. Tuy nhiên, vấn đề đáng lo ngại là tỷ lệ huy động thu trên GDP đang có xu hướng giảm dần, trong khi áp lực tăng chi tiêu công cả về đầu tư và thường xuyên vẫn cao và các chỉ số an toàn nợ đã gần sát các giới hạn an toàn theo luật định. Những vấn đề này có ảnh hưởng không nhỏ đến tăng trưởng kinh tế và đảm bảo bền vững tài khóa trong dài hạn. Do vậy, cần có một lộ trình củng cố tài khóa để đảm bảo sự bền vững tài khóa song không hoặc ít ảnh hưởng tới tăng trưởng kinh tế. Chính phủ đã có cam kết mạnh mẽ về giảm bội chi và duy trì nợ công trong phạm vi giới hạn cho phép, qua đó giúp hạn chế tăng nợ và tái tạo được các lớp đệm chính sách nhằm chống đỡ các “cú sốc” có thể xảy ra, cũng như các nghĩa vụ nợ dự phòng có thể phát sinh.
Các phương án củng cố tình hình tài khóa cũng đang được cân nhắc trên cơ sở phối hợp các biện pháp nhằm đẩy mạnh huy động thu, hạn chế tăng chi, tái cơ cấu và nâng cao hiệu suất chi tiêu, tăng cường hiệu quả quản lý, sử dụng và khai thác tài sản công, quản lý nợ công và rủi ro tài khóa.
3.1. Về thu ngân sách
Chính sách thuế cần tiếp tục cải cách theo hướng đẩy mạnh huy động thu nội địa, thông qua một số phương án chính sách cụ thể sau:
(i) Mở rộng cơ sở thu thuế GTGT: Việt Nam cần cân nhắc từng bước thu hẹp danh mục không thuộc diện chịu thuế GTGT, chuyển các mặt hàng chịu thuế 5% sang 10%, tiến tới áp dụng thuế suất thuế GTGT duy nhất.
(ii) Mở rộng cơ sở thu thuế TNDN và rà soát các hình thức ưu đãi thuế: Việc rà soát và điều chỉnh hợp lý các quy định ưu đãi thuế là cần thiết nhằm phát huy đúng hiệu quả của các chính sách ưu đãi, tránh ưu đãi không phù hợp, dàn trải, gây lãng phí nguồn lực, đồng thời đảm bảo công khai, minh bạch và tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng hơn giữa các doanh nghiệp mà không làm ảnh hưởng môi trường kinh doanh chung của Việt Nam.
(iii) Tăng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt: Ở Việt Nam, thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt còn tương đối thấp đối với một số mặt hàng không khuyến khích tiêu dùng (ví dụ như thuốc lá, rượu, bia). Từng bước mở rộng phạm vi áp dụng và tăng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt đối với một số mặt hàng lựa chọn sẽ đem lại tác động tích cực đối với ngân sách về huy động thu, đồng thời thay đổi thói quen của người tiêu dùng theo hướng giảm tiêu dùng các mặt hàng không có lợi cho sức khỏe và môi trường.
(iv) Mở rộng cơ sở thu thuế TNCN phù hợp với thông lệ quốc tế: Trong thời gian tới, chính sách thuế TNCN cần được điều chỉnh theo hướng mở rộng cơ sở thu thuế, điều chỉnh số lượng thuế suất phù hợp với thu nhập chịu thuế và đối tượng nộp thuế để nâng cao tính tuân thủ pháp luật, khuyến khích tổ chức hoạt động theo hình thức doanh nghiệp, tăng cường tính minh bạch và tạo thuận lợi cho công tác quản lý thuế.
3.2. Về chi ngân sách
Kiểm soát chặt chẽ chi tiêu, giảm dần bội chi.
(i) Cơ cấu lại các khoản chi ngân sách, cơ cấu lại nguồn vốn và vốn đầu tư, tăng tỷ lệ chi NSNN theo tốc độ tăng trưởng kinh tế và hiệu quả quản lý kinh tế. Ưu tiên tăng chi NSNN cho các mục tiêu chiến lược, mục tiêu xã hội trọng điểm, cho xây dựng cơ sở hạ tầng, cho phát triển nguồn lực, hỗ trợ sản xuất, kinh doanh những mặt hàng và lĩnh vực trọng điểm. Có chính sách đầu tư thích đáng và cơ chế tài chính phù hợp của các vùng kinh tế trọng điểm, làm động lực phát triển của cả nền kinh tế, từ đó tạo điều kiện đầu tư tốt hơn cho các vùng khó khăn, vùng sâu, vùng xa và các địa phương nghèo, chậm phát triển.
(ii) Chính sách chi NSNN cần tuân thủ các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn NSNN cho chi thường xuyên, chi ĐTPT đảm bảo hiệu quả, công bằng, tiết kiệm, hạn chế lãng phí và chống thất thoát; Nâng cao hiệu quả chi ngân sách, từng bước thực hiện bố trí chi theo kết quả đầu ra, theo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ công việc. Tiết kiệm chi thường xuyên trên cơ sở quản lý chặt chẽ biên chế, tinh gọn bộ máy, tăng định mức chi sự nghiệp kinh tế, chi duy tu, bảo dưỡng…
(iii) Quy mô chi NSNN so với GDP cần được tính toán lại cho phù hợp. Cơ cấu chi ĐTPT khoảng 25-26% tổng chi; chi thường xuyên dưới 64%, ưu tiên bảo đảm chi trả nợ, chi dự trữ quốc gia, thực hiện cải cách tiền lương và chi an sinh xã hội.
(iv) Bội chi NSNN cần tính toán lại theo quy định của Luật NSNN năm 2015, bảo đảm thấp hơn 4% GDP, nhưng từ năm 2021 là 3% GDP tính theo tiêu chí mới (bao gồm cả TPCP và không bao gồm trả nợ gốc); phấn đấu bội chi NSNN giảm dần mỗi năm khoảng 0,2% – 0,3% GDP; hướng tới cân bằng thu – chi NSNN; kiểm soát chặt chẽ bội chi và nợ của chính quyền địa phương.
3.3. Về nợ công
Thực hiện nghiêm việc vay bù đắp bội chi chỉ dành cho ĐTPT, không vay cho tiêu dùng thường xuyên. Nghiên cứu các kịch bản để có thể xử lý các tình huống xảy ra, đi đôi với việc kiểm soát chặt chẽ mức bội chi hàng năm và trần nợ công; duy trì mức trần nợ công không quá 65% GDP (sau năm 2020 không quá 62% GDP), nợ Chính phủ không quá 55% GDP, nợ nước ngoài không quá 50% GDP. Cơ cấu lại nợ công theo hướng kéo dài kỳ hạn, giảm áp lực trả nợ ngắn hạn và chi phí vay vốn, bảo đảm khả năng trả nợ và an ninh tài chính quốc gia./.
PGS. TS. Phạm Thị Tuệ & TS. Lê Mai Trang
