Hầu hết các nước trên thế giới đều đang trải qua quá trình hội nhập quốc tế ở mức độ khác nhau và chịu những ảnh hưởng, tác động từ quá trình hội nhập, toàn cầu hóa. Ở cấp độ quốc tế, toàn cầu hóa dẫn tới sự suy giảm phạm vi hoạt động của nhà nước do sự xuất hiện và lớn mạnh của các chủ thể mới (các công ty đa quốc gia, các tổ chức tài chính, tiền tệ hùng mạnh…) thậm chí còn có tiềm lực và sức mạnh lớn hơn chính nhà nước. Bối cảnh này buộc nhà nước phải hoạt động trong một cấu trúc thể chế mới, phải chia sẻ quyền lực với các chủ thể khác, logic đa quốc gia đòi hỏi tìm kiếm sự thỏa thuận thay vì cơ chế mệnh lệnh – phục tùng truyền thống. Ở cấp độ quốc gia, nhà nước cũng phải có những điều chỉnh sâu rộng trong quản lý nhà nước: chuyển dịch từ mô hình cung cấp dịch vụ công (nhà nước phúc lợi) sang điều tiết, từ mệnh lệnh – phục tùng sang đối tác cùng hành động với phương thức quản trị công mới.
- Toàn cầu hóa những thách thức đặt ra cho quản trị quốc gia
Hiện nay, chưa có một định nghĩa thống nhất về toàn cầu hóa, mà tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về toàn cầu hóa (OECD, 2005). Phần lớn các quan niệm này chủ yếu chú trọng tới phương diện kinh tế của hiện tượng toàn cầu hóa – mà chúng ta tạm gọi là cách định nghĩa truyền thống. Ngày nay, một số học giả quan niệm về toàn cầu hóa mang tính tổng thể và đa diện hơn, nhấn mạnh sự rút ngắn về thời gian và không gian, toàn cầu hóa khiến cho không một quốc gia nào có thể biệt lập với phần còn lại của thế giới, mà các quốc gia trở nên tương thuộc và tác động qua lại lẫn nhau (Beck, 1997). Tiêu biểu có thể kể đến quan điểm của Anthony Giddens, học giả nổi tiếng người Anh: “toàn cầu hóa có thể được định nghĩa là sự tăng cường các mối quan hệ xã hội trên toàn thế giới liên kết những địa điểm xa xôi theo một cách mà những sự kiện xảy ra ở nơi này được định hình bởi những sự kiện đang xảy ra ở nơi khác cách đó nhiều dặm và ngược lại” (Giddens, 1990). Nói cách khác, toàn cầu hóa với sự gia tăng sự trao đổi ở mọi cấp độ cũng như sự bùng nổ các dòng dịch chuyên không ngừng của hoạt động tài chính, thương mại và công nghiệp, đã tạo nên hiệu ứng “dồn nén thời gian và không gian” (Harvey, 1998), dẫn tới “sự thủ tiêu không gian và thời gian”, khiến cho biên giới quốc gia – một trong những biểu tượng của quyền lực nhà nước và chủ quyền quốc gia dần trở nên “rỗng” (Chevallier, 2014), thoát khỏi sự kiểm soát của nhà nước. Sự suy yếu của biên giới quốc gia còn đến từ sự tác động của các tiến bộ khoa học công nghệ mang đến cho cá nhân và các chủ thể khác các phương tiện hữu hiệu hơn để “thoát khỏi” khỏi sự kiểm soát của biên giới quốc gia – sự kiểm soát truyền thống của nhà nước.
Đồng thời, toàn cầu hóa tạo điều kiện cho sự hình thành và phát triển của các chủ thể mới trong quan hệ pháp luật như các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, các tập đoàn kinh tế đa quốc gia hùng mạnh, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp mang tính quốc tế. Các chủ thể này ngày càng lớn mạnh, sẽ tham gia cùng gánh vác, thậm chí cạnh tranh với nhà nước trong việc thực hiện một số chức năng lâu nay vốn thuộc về nhà nước, buộc nhà nước phải có những điều chỉnh trong cách thức điều hành và quản trị quốc gia.
Ngoài ra, cùng với hội nhập kinh tế thế giới và toàn cầu hóa là sự xuất hiện ngày càng nhiều những vấn đề có tính toàn cầu, gây bức xúc đối với các quốc gia và cộng đồng quốc tế như: ô nhiễm môi trường, biến đôi khí hậu, tội phạm xuyên biên giới, khủng bố…. Đối mặt với những thách thức này, các quốc gia không thể đơn phương giải quyết được mà cần có sự hợp tác, tham gia của nhiều đối tác khác nhau. Nhà nước phải duy trì và thu hút sự tham gia của các chủ thể khác vào việc lập quy như là một nhiệm vụ quan trọng, vì những nhóm bên ngoài nhà nước có thể đóng góp năng lực cho quá trình lập quy, điều tiết các quan hệ xã hội (Freeman, 1997), giải quyết những vấn đề vượt khỏi phạm vi quốc gia hoặc thiếu sự quản trị của quốc gia. Bối cảnh mới này buộc nhà nước phải có những điều chỉnh quan về mô hình quản trị nhà nước đến mối quan hệ giữa nhà nước với xã hội.
- Từ mô hình nhà nước phúc lợi sang nhà nước điều tiết
Đầu thế kỷ XXI, nhà nước vẫn hiện diện mạnh mẽ trong đời sống xã hội, nhưng vai trò và vị trí của nó ngày nay đã khác trước. Mặc dù nhà nước vẫn là thực thể bảo đảm sự gắn kết xã hội và đảm bảo an ninh, nhưng hoạt động này phải tiến hành trong một khuôn khổ khác trước.
Sau Thế chiến thứ Hai, nhà nước đóng vai trò ổn định và hoạch định kinh tế vĩ mô, tái thiết quốc gia và tái phân phối, cung cấp phúc lợi cho công dân. Đây là giai đoạn phát triển của mô hình nhà nước phúc lợi (Welfare State). Để đảm đương được vai trò này, nhà nước buộc phải kiểm soát nguồn lực chính thông qua vai trò sở hữu và kiểm soát những ngành công nghiệp quan trọng, can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế. Tuy nhiên, từ những năm 1970, vai trò này của nhà nước giảm sút do lạm phát, thất nghiệp, bùng nổ nợ công… Cuối thế kỷ XX, đầu thế kỷ XXI, dưới sự tác động của xu hướng thâm hụt ngân sách và nợ công, nhà nước buộc phải chuyển từ mô hình nhà nước phúc lợi (Welfare State) sang mô hình nhà nước điều tiết (Regulatory State).
Trước những đòi hỏi của thời cuộc mới, nhà nước cũng buộc phải tìm kiếm các nguồn lực khác từ thị trường – kêu gọi sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước. Mô hình quản trị truyền thống dựa trên các quy tắc do giới kỹ trị xây dựng (hay còn gọi là mô hình quản trị theo chế độ đại diện lợi ích) cần phải được thay thế bằng một mô hình mới – mô hình quản trị hợp tác. Theo đó, mô hình này đòi hỏi sự tham gia rộng rãi, linh hoại của các chủ thể và chia sẻ thông tin, chia sẻ trách nhiệm giữa chủ thể công (nhà nước) và các chủ thể tư trong việc xây dựng và điều chỉnh các quy tắc, quy định (lập quy hay còn gọi là điều tiết – Regulatory). Quản trị hiện đại xuất hiện như là sự thay thể cho quản lý, cai trị truyền thống. Theo đó, quản trị được hiểu là cách thức đưa ra các quyết định thông qua việc thảo luận, đàm phán thường xuyên giữa các chủ thể xã hội. Nói cách khác, đối tượng quản lý được thay thế bằng đối tác cùng hành động.
Với tư cách là một chủ thể kinh tế, nhà nước phải chịu những biến đổi sâu rộng: các chính sách tư hữu hóa được tiến hành trong nhiều lĩnh vực dịch vụ công vốn là độc quyền của nhà nước, trong khi đó sự sụp đổ của hệ thống xã hội chủ nghĩa đã đánh dấu chấm hết cho mô hình kinh tế chỉ huy. Nhà nước có xu hướng trở thành chủ thể điều hành đơn thuần và là trọng tài của sự vận hành kinh tế thay vì là người chủ cuộc chơi. Và ngay trong lĩnh vực này, nhà nước cũng phải điều đình, phối hợp, hợp tác với các chủ thể mới như các tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế, các tập đoàn đa quốc gia…
Trong các lĩnh vực truyền thống của mình như cung ứng dịch vụ công, nhà nước buộc phải tiến hành quá trình tư nhân hóa và chuyển đổi một phần vai trò cung cấp dịch vụ từ khu vực công sang tư nhân. Quá trình này đòi hỏi sự giám sát của bên thứ ba và sự tham gia của khối tư nhân vào việc hoạch định và thực thi chính sách. Nói cách khác, những đòi hỏi của thời cuộc mới đã tạo điều kiện cho chủ thể mới ngoài nhà nước tham gia cuộc chơi, luật chơi. Điều này buộc nhà nước phải chuyển đổi mô hình từ nhà nước mệnh lệnh, nhà nước phúc lợi sang nhà nước điều tiết (Moran, 2000).
Xu hướng chuyển dịch này xuất hiện ở châu Âu sau khủng hoảng dầu mỏ năm 1973: trước thách thức của cạnh tranh quốc tế và gánh nặng tài chính ngày càng tăng của mô hình nhà nước phúc lợi, các quốc gia châu Âu đã buộc phải chuyển đổi mô hình quản trị. Trong đó, có sự giảm vai trò chủ động, can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế và gia tăng vai trò điều tiết của nhà nước – đặt ra luật chơi thay vì đánh thuế và chi tiêu (Majone, 1997).
Điều tiết có nhiều khác biệt các phương thức can thiệp truyền thống lâu nay của nhà nước đối với kinh tế: Điều tiết được tiến hành trong nền kinh tế thị trường có mức độ “mở” lớn hơn, trong đó các chủ thể tham gia có khả năng hành động độc lập, triển khai các chiến lược cạnh tranh của riêng mình; nhà nước điều tiết nhằm mục đích duy trì một sự cân bằng tổng thể thông qua việc thiết lập một số quy tắc nhất định và can thiệp thường xuyên để làm giảm căng thẳng; Như vậy, trong mô hình nhà nước điều tiết, nhà nước không còn là chủ thể chủ chốt mà là trọng tài của trò chơi kinh tế, nhà nước tự hạn chế mình ở vai trò thiết lập cuộc chơi cho các chủ thể kinh tế và cố gắng để điều hòa các hoạt động của các chủ thể này. (Chevallier, 2014)
Việc vận dụng phương thức điều tiết đòi hỏi sự hội tụ của một số điều kiện: nhà nước phải đứng ở phía bên ngoài hoạt động kinh tế, có khả năng làm trọng tài giữa các lợi ích liên quan; hoạt động- điều tiết phải thường xuyên, liên tục để thực hiện những điều chỉnh cần thiết. Điều tiết đòi hỏi sử dụng một loạt các công cụ chính sách: lập quy (rulemarking), kiểm tra, giám sát (monitoring), phân xử (adjudication), giải quyết tranh chấp (dispute resolution).
Bên cạnh điều tiết mang tính nhà nước, chúng ta còn chứng kiến phương thức “tự điều tiết” (self-regulation), dựa trên phương thức tự tổ chức và tự kiểm soát của các nhóm nghề nghiệp, hoặc “cùng điều tiết” (co-regulation), dựa trên sự can thiệp đồng thời của các chủ thể công quyền và tư nhân. Các phương thức điều tiết này dần được xem là sự bảo đảm tốt nhất cho việc các quy tắc chấp nhận và tạo điều kiện cho sự thích ứng, “tự điều tiết” được nhiều học giả cổ xúy như là sự thay thế cho điều tiết mang tính nhà nước.
Tóm lại, nhà nước điều tiết là sự chuyển dịch cách thức quản trị từ mô hình trực tiếp cung cấp dịch vụ công gắn với vai trò của nhà nước phúc lợi sang mô hình nhà nước giám sát việc cung ứng này bởi các chủ thể khác. Vai trò này đòi hỏi nhà nước duy trì và mở rộng sự tham gia một cách chù động vào lĩnh vực công của các chủ thể khác trong xã hội. Để làm được điều này, nhà nước phải tạo dựng một phương thức quản trị nhà nước mới. Trong đó, nhà nước phải điều đình, dàn xếp với các chủ thể khác để giải quyết nhiều công việc thay vì áp đặt một chiều bằng các mệnh lệnh hành chính. Có thể thấy rằng, vai trò và vị trí của nhà nước trong các mối quan hệ xã hội đã thay đổi, nhà nước không còn là bề trên mà trở thành đối tác hành động của các chủ thể khác, đây chính là cơ sở cho sự hình thành và phát triển của mô hình quản trị công mới (New Public Management).
- Mô hình quản trị công mới trong quản lý nhà nước
Trong thế giới ngày nay, lập luận truyền thống về “lợi ích công cộng” – dựa trên đó nhà nước tạo lập tính chính danh của mình đã phần nào mất đi sức mạnh của nó; bởi vì quản lý nhà nước không chỉ hành động vì lợi ích công cộng mà còn phải chứng minh tính hiệu quả của hoạt động. Giống như doanh nghiệp, nhà nước phải không ngừng nâng cao ‘hiệu quả và giảm chi phí hoạt động, phải hoàn thành các nhiệm vụ của mình trong những điều kiện tốt nhất có thể, chăm lo đến chất lượng của các dịch vụ mà nhà nước cung ứng và sử dụng hiệu quả nhất những phương tiện sẵn có.
Tại các nước phương Tây, vấn đề về hiệu quả trong lĩnh vực quản lý công được bàn luận sôi nổi trong hai giai đoạn: trong những năm 1960 nhân danh đòi hỏi “hợp lý hóa” trong quản lý công, và từ những năm 1970 trong bối cảnh khủng hoảng của mô hình nhà nước phúc lợi, buộc giới kỹ trị phải tìm kiếm cải cách quản trị nhà nước.
Khủng hoảng của nhà nước phúc lợi cũng cho thấy rằng, trong xã hội ngày nay, nhà nước và doanh nghiệp phải đối mặt cùng một số vấn đề như nhau: những thay đổi mau chóng và sâu rộng của khoa học công nghệ, áp lực từ sự cạnh tranh ngày một khốc liệt, đòi hỏi gia tăng năng suất để tối ưu hóa các nguồn lực ngày càng khan hiếm, tìm kiếm số lượng khách hàng nhiều hơn… Nói cách khác, nhà nước cũng không thoát khỏi những quy tắc mà doanh nghiệp phải tuân thủ nếu muốn nâng cao hiệu quả và năng suất.
Đồng thời, chúng ta chứng kiến sự xói mòn niềm tin của công chúng vào một số biểu tượng và hệ giá trị mà dựa trên đó nhà nước tạo lập tính chính danh, ví dụ như như dân chủ đại diện, lợi ích công cộng… Hiện tượng khủng hoảng về tính chính danh này trùng hợp với sự lên ngôi của các giá trị doanh nghiệp. Trong khi quản lý công đồng nghĩa với sự nặng nề, trì trệ và quan liêu thì quản lý tư nhân kiểu doanh nghiệp lại cho thấy sự năng động và sáng tạo. Điều này gợi ý cho nhà nước vay mượn một số phương pháp của quản trị tư cho điều hành, quản trị quốc gia. Hình thức quản trị công mới (New Public Management) được đề xuất vào cuối những năm 1980 nhằm đáp ứng những đòi hỏi đó. Được xây dựng và áp dụng ban đầu tại Anh, rồi được phổ biến tại các nước Anglo-Saxon (Mỹ, Australia, New Zealand…), hình thức quản trị công mới dựa trên quan niệm theo đó cơ quan hành chính phải hoạt động phỏng theo mô hình của công ty tư nhân, mô hình được xem là có hiệu quả: sự thoái lui của nhà nước trong các hoạt động sản xuất (thông qua tư nhân hóa) phải được đi kèm với tăng quyền tự chủ quản lý (managerialization), cạnh tranh theo quy luật của thị trường các dịch vụ (marketization); giám sát liên tục các nguồn lực được sử dụng, quản trị hướng tới sự thay đôi (management for change) hơn là duy trì cấu trúc hiện có (maintenance management) quản lý nguồn nhân lực hướng tới tạo cho các cá nhân và nhóm nhiều quyền tự chủ hơn.
Mô hình quản trị công mới có một số đặc trưng cơ bản như: hướng nhiều hơn tới thị trường, có tính cạnh tranh, hiệu quả; quản lý theo kết quả, mục tiêu (định hướng theo tác động, đầu ra); cơ cấu tổ chức phi tập trung; định hướng quản lý theo mô hình công ty, chuyển hành chính từ định hướng nội bộ sang hành chính hướng tới khách hàng là công dân. Để thực hiện các mục tiêu này, nhiều chính sách cải cách hành chính được đưa ra nhằm tạo điều kiện cho việc đánh giá và hợp lý hóa các lựa chọn ngân sách theo mô hình doanh nghiệp, ví dụ như các công cụ kiểm toán, các cơ quan hành chính giám sát hiệu suất quản trị….
Sự thay đổi cũng liên quan đến quan niệm về hiệu quả: đối với cơ quan hành chính, hiệu quả công việc không thể đơn thuần là “hiệu suất”, năng suất, như các doanh nghiệp tư nhân, mà chính quyền phải quản lý tốt hơn các nguồn lực được phân bổ; hiệu quả được đánh giá căn cứ vào mức độ thực hiện các mục tiêu do các đại biểu dân cử đặt ra trước đó, chứ không chỉ căn cứ vào khả năng sinh lợi về mặt tài chính.
Quản lý công phải hướng tới mục đích cải thiện “hiệu quả công”, thông qua việc cho phép chính quyền (cơ quan công quyền) đạt được các mục tiêu do các thiết chế chính trị giao cho với một chi phí tốt thiểu. Như vậy, đòi hỏi nhà nước nỗ lực thường xuyên tăng năng suất, giảm chi phí mà không làm giảm chất lượng dịch vụ cung cấp. Đòi hỏi này dẫn đến việc xem xét lại cấu trúc của quản lý, các phương thức tổ chức lao động và phương pháp quản lý. Mọi quốc gia đều ít nhiều đi theo mô hình quản trị công mới, đặc biệt là dưới áp lực của Ngân hàng Thế giới, vốn xem đó là một điều kiện của “quản trị tốt” (good governance).
Kết luận
Có thể thấy rằng sự chuyển dịch từ mô hình nhà nước phúc lợi sang nhà nước điều tiết, cùng với đó là sự hình thành và phổ biến của phương thức quản trị công mới, là những biến đổi sâu sắc của nhà nước đương đại, dưới tác động của toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế. Nhà nước từ chỗ cai trị, áp đặt bằng các mệnh lệnh dựa trên lập luận vì “lợi ích chung” chuyển sang phương thức quản trị mềm dẻo, hợp tác, đàm phán với các đối tác phi nhà nước trong việc xây dựng và hoạch định các chính sách công, nhằm hướng tới mục tiêu hiệu quả và hài hòa lợi ích của các chủ thể khác nhau.
Đinh Ngọc Thắng
