Tác động kinh tế do Covid-19 sẽ kéo dài bao lâu?

12

Theo tạp chí Economist (Anh), các nước giàu đang thực hiện những chính sách kinh tế quyết liệt để đối phó với đại dịch COVID-19, và lịch sử cho thấy đại dịch này sẽ có tác động lâu dài.

Tổng thống Mỹ Donald Trump lập luận: “Sự can thiệp của chính phủ không có nghĩa là chính phủ thực hiện quyền kiểm soát. Mục đích của sự can thiệp không phải là làm suy yếu thị trường tự do mà chính là để bảo vệ thị trường tự do”.

Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) đã chỉ ra rằng các ngân hàng trung ương và chính phủ trên toàn thế giới đã và đang thực hiện các chính sách chưa từng có. Các nền kinh tế đã có những phản ứng thỏa đáng trước cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2009. Tuy nhiên, để đối phó với đại dịch COVID-19, các nhà hoạch định chính sách đã và đang có những biện pháp can thiệp triệt để hơn. Việc đặt nền kinh tế vào tình trạng thời chiến được cho là giải pháp tạm thời. Tuy nhiên, việc xem xét lại lịch sử 500 năm cầm quyền của chính phủ mang lại một cái nhìn khác: Nhà nước có thể đóng một vai trò khác trong nền kinh tế trong dài hạn chứ không chỉ trong thời gian khủng hoảng.

Các phản ứng chính sách là nhanh chóng và mang tính quyết định. Các ngân hàng trung ương trên toàn cầu đã cắt giảm lãi suất trên 0,5% từ tháng 1/2020 và đã thực hiện các chương trình nới lỏng định lượng mới trên quy mô lớn (bỏ tiền mua trái phiếu). Các chính trị gia đang mở các van tài khóa để hỗ trợ nền kinh tế. Quốc hội Mỹ đã thông qua đạo luật tăng gấp đôi chi tiêu so với gói cứu trợ của Tổng thống Barack Obama năm 2009. Trên hết, Anh, Pháp và các quốc gia khác đã thành lập các quỹ bảo lãnh tín dụng trị giá tới 15% GDP để ngăn chặn một loạt vụ vỡ nợ. Theo tính toán thận trọng nhất, các gói kích thích chi tiêu của các chính phủ trong năm 2020 sẽ vượt quá 2% GDP toàn cầu, một cú hích lớn hơn nhiều so với giai đoạn 2007-2009. Ngay cả Đức, vốn được cho là nước có chính sách tài chính chặt chẽ, cũng đang chi tiêu nhiều hơn.

Kết quả là chi tiêu chính phủ đang gia tăng. Năm 2019, tổng chi tiêu chính phủ chiếm 38% GDP của các nước giàu có. Nỗ lực kích thích kết hợp với sự sụt giảm GDP trong vài tháng tới sẽ đẩy tỷ lệ này lên hơn 40%, có lẽ là mức cao nhất từ trước đến nay.

Tuy nhiên, nếu chỉ tập trung vào những con số sẽ bỏ qua những chi tiết quan trọng. Có những thay đổi quan trọng về chất trong cách thức quản lý kinh tế của các nhà hoạch định chính sách, cụ thể là những thay đổi liên quan đến trách nhiệm của chính họ, những hành động được xem là hợp pháp và không hợp pháp, và các tiêu chí được sử dụng để đánh giá kết quả thực hiện chính sách. Xét ở những khía cạnh này, thế giới đang ở giai đoạn đầu của một cuộc cách mạng về hoạch định chính sách kinh tế.

Các ngân hàng trung ương trên thực tế đã cam kết in tiền theo nhu cầu để giảm chi phí đi vay của chính phủ. Ngân hàng Trung ương châu Âu cam kết sẽ mua mọi thứ mà các chính phủ có thể phát hành. Điều này sẽ làm giảm khoảng cách về chi phí đi vay giữa các nước yếu và các nước mạnh vốn đã bị nới rộng trong những ngày đầu của đại dịch. Ngày 23/3, Ngân hàng dự trữ liên bang Mỹ (FED) hứa sẽ mua số lượng không giới hạn trái phiếu kho bạc và chứng khoán được sử dụng làm tài sản thế chấp nếu cần thiết. Nhu cầu vay thêm của Mỹ để kích thích sẽ được đáp ứng, ít nhất trong thời gian đầu, thông qua việc FED mua trái phiếu, tương tự như việc in tiền để giảm thiểu tác động của thâm hụt tài chính. FED cũng đã công bố các chương trình mới để hỗ trợ tín dụng cho các công ty và người tiêu dùng. FED giờ là bên cho vay trực tiếp cuối cùng đối với nền kinh tế chứ không chỉ đối với hệ thống tài chính cho vay.

Các chính trị gia cũng đang phá bỏ các quy tắc. Trong một cuộc suy thoái thông thường, các công ty được phép phá sản và người dân trở nên thất nghiệp. Ngay cả trong thời kỳ kinh tế tăng trưởng bình thường, khoảng 8% doanh nghiệp ở các nước thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) phá sản và 10% lực lượng lao động mất việc mỗi năm. Hiện giờ, các chính phủ hy vọng có thể ngăn chặn điều này xảy ra. Tổng thống Emmanuel Macron không chỉ ám chỉ nước Pháp khi cam kết sẽ không để bất kỳ công ty nào phải đối mặt với nguy cơ phá sản vì đại dịch này. Phản ứng của Chính quyền Borris Johnson trái ngược với phản ứng của chính quyền trước trong cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2009. “Mọi người nói rằng chúng tôi đã cứu trợ các ngân hàng mà không quan tâm đến người dân, những người thực sự phải gánh chịu hậu quả”. Larry Kudlow, Giám đốc Hội đồng kinh tế quốc gia Mỹ, cho rằng chương trình kích thích tài chính của Mỹ là chương trình hỗ trợ tài chính lớn nhất trong lịch sử nước Mỹ khi so sánh với chương trình bảo lãnh Phố Wall một thập kỷ trước.

Cuối cùng, chính phủ các nước giàu có đang chuyển những khoản tiền lớn cho các công ty dưới danh nghĩa các khoản tài trợ và khoản vay lãi suất thấp trong nỗ lực bảo vệ việc làm và ngăn chặn các công ty phá sản. Trong một số trường hợp, chính phủ đang trả lương cho những người không thể làm việc. Cụ thể, Liên minh châu Âu (EU) đã áp dụng chính sách này; trong khi đó, Anh sẽ trả 80% tiền lương cho những người lao động phải nghỉ làm do đại dịch. Gói hỗ trợ của Mỹ bao gồm các khoản vay dành cho các doanh nghiệp nhỏ; những khoản vay này sẽ được xóa nếu người lao động không bị sa thải. Các hộ gia đình ở những nước giàu có đang nhận được sự hỗ trợ tạm thời trong việc thanh toán các khoản vay thế chấp, các khoản nợ khác, tiền thuê nhà và các hóa đơn tiện ích. Ở Mỹ, người dân cũng sẽ nhận được những tấm séc trị giá tới 1.200 USD.

Đại đa số các nhà kinh tế ủng hộ những biện pháp này. Về cơ bản, đây là các biện pháp tạm thời, được thiết kế để giữ cho nền kinh tế không rơi vào tình trạng tê liệt cho đến khi đại dịch qua đi. Khi đó, thế giới được cho là sẽ quay trở lại trạng thái bình thường. Tuy nhiên, lịch sử cho thấy việc quay trở lại trạng thái trước khi xảy ra đại dịch là điều không thể. Có hai bài học đáng chú ý. Một là, chính phủ có bước tiến lớn trong việc kiểm soát nền kinh tế trong thời kỳ khủng hoảng, đặc biệt là trong chiến tranh. Hai là, các động lực khuyến khích chính phủ duy trì và mở rộng kiểm soát kinh tế mạnh hơn các động lực khuyến khích việc từ bỏ sự kiểm soát đó, nghĩa là việc mở rộng quyền lực nhà nước tạm thời có xu hướng trở thành lâu dài.

Các nguồn sức mạnh
Trong những thế kỷ gần đây, chi tiêu của các chính phủ trong thế giới tư bản đã tăng vọt. Trong những năm 1600, chi tiêu của Chính phủ Anh chiếm khoảng 5% GDP, trên thực tế không bao gồm chi tiêu cho y tế hay giáo dục. Điều đó bắt đầu thay đổi từ thế kỷ 18. Từ cuối thế kỷ 19, Anh và các nước tư bản khác đã chứng kiến sự can thiệp ngày càng tăng của nhà nước, với việc chính phủ dành nhiều nguồn lực cho các sản phẩm công, như phúc lợi xã hội và giáo dục, và sự gia tăng thuế quan ở mức độ tương xứng.

Các chính phủ từng trải qua những giai đoạn khó khăn. Ở Anh, tỷ lệ chi tiêu chính phủ trên GDP thời Nữ hoàng Victoria giảm, cho dù phần lớn là do tăng trưởng kinh tế quá nhanh và chưa tính đến chi tiêu của chính quyền địa phương vốn đã rất lớn trong giai đoạn này. Trong những năm 1980, Ronald Reagan đã thành công trong việc ổn định chi tiêu liên bang của Mỹ. Những cải cách của ông, cũng như những cải cách của Margaret Thatcher ở Anh, đã làm giảm vai trò của chính phủ trong việc ấn định giá cả; tiến trình tư nhân hóa đã khuyến khích các công ty hoạt động vì lợi nhuận cung cấp các dịch vụ vốn thuộc trách nhiệm của nhà nước như điện và vận tải.

Một tính toán cho thấy 2/3 trong số hơn 50 quốc gia có dữ liệu tài chính dài hạn có tỷ lệ chi tiêu chính phủ trên GDP tăng trong giai đoạn 1988-2018. Tỷ lệ chi tiêu công của Mỹ trên GDP cao hơn 8% so với năm 1962, khi Milton Friedman viết cuốn sách “Chủ nghĩa tư bản và sự tự do” cảnh báo về sự nguy hiểm của chủ nghĩa xã hội.

Các nhà sử học tranh luận về lý do tại sao khu vực công có xu hướng mở rộng. Vào thế kỷ 19, nhà kinh tế người Đức Adolph Wagner cho rằng khi các nơi trở nên giàu có hơn, nhu cầu đối với chính phủ tăng lên. Một quy trình sản xuất ngày càng phức tạp sẽ cần nhiều quy định và đòi hỏi phải tuân thủ hợp đồng nghiêm ngặt hơn. Theo lý thuyết, những người giàu có hơn sẽ yêu cầu phúc lợi xã hội nhiều hơn, có lẽ vì họ ít phải lo lắng về tình hình vật chất của chính mình và do đó có thể chuyển sự chú ý sang những người khác.

Các lý thuyết của Adolph Wagner cũng chỉ ra điều mà các nhà kinh tế gọi là “độ trễ” trong chính sách tài chính. Chính phủ có thể dự định chỉ tăng chi tiêu trong một thời gian ngắn, nhưng sau đó kỳ vọng thay đổi, khiến cho chủ nghĩa bành trướng đó khó bị dập tắt. Quan điểm chung hiện nay là nhà nước phải cung cấp giáo dục cho trẻ em mà không yêu cầu cha mẹ phải trả một khoản phí nào hoặc phải hỗ trợ những người không có việc làm. Chính phủ Mỹ trong những thập kỷ gần đây đã cắt giảm phần nào chi tiêu công cho phúc lợi xã hội. Tuy nhiên, về mặt chính trị, họ khó có thể đưa chi tiêu công trở về mức giữa những năm 1960, trước khi Tổng thống Lyndon Johnson phát động cuộc chiến chống đói nghèo. Kết quả là việc cắt giảm chi tiêu nhà nước khó hơn nhiều so với việc gia tăng khoản chi tiêu này.

Tuy nhiên, bài học quan trọng nhất trong 500 năm lịch sử có lẽ là không gì có thể thúc đẩy các nhà nước ở châu Âu và châu Mỹ bằng các cuộc khủng hoảng. Các nhà sử học nhìn chung đều nhất trí rằng sự phát triển năng lực tài chính của các nước tư bản từ những năm 1700 trở đi có liên quan đến nhu cầu tham gia các cuộc chiến tranh ngày càng tốn kém, đặc biệt là những nước sử dụng hải quân và tham chiến ở các chiến trường xa (cuộc chiến 7 năm 1756-1763 được coi là cuộc chiến toàn cầu đầu tiên vì có sự tham gia của rất nhiều quốc gia và chiến trường thường là ở nước ngoài).

Để giành chiến thắng, các quốc gia phải nâng cao năng lực quản lý, đồng thời phải có nguồn lực tốt để có thể cung cấp vũ khí và thực phẩm cho các chiến binh. Các quốc gia này cũng cần tiền để chi trả cho những mặt hàng đó bằng cách đánh thuế nhiều hơn hay trở thành bên đi vay đáng tin cậy trên thị trường. Đổi lại, năng lực nhà nước tăng lên tạo điều kiện thuận lợi cho sự xuất hiện của chủ nghĩa tư bản mà chúng ta biết đến ngày nay, với các thị trường được điều tiết hợp lý, viễn thông và giao thông hoạt động hiệu quả, các công dân khỏe mạnh và có giáo dục.

Những người chiến thắng trong các cuộc chiến đó cũng giành quyền kiểm soát các nguồn tài nguyên, từ đường và gia vị cho đến sợi lanh – những thứ không thể thiếu đối với tiến trình công nghiệp hóa. Vì vậy, không có gì ngạc nhiên khi các nhà sử học cho rằng các cuộc chiến tranh và các cuộc khủng hoảng khác là một động lực cho sự phát triển kinh tế. Không phải ngẫu nhiên mà Hà Lan, quốc gia đầu tiên theo chủ nghĩa tư bản vào thế kỷ 17, có sức mạnh hải quân vượt trội trên thế giới, chiến đấu và giành chiến thắng trong nhiều cuộc chiến ở giai đoạn này. Cũng không phải ngẫu nhiên mà Anh, nước thống trị các vùng biển vào thế kỷ 18, sau đó trở thành nền kinh tế lớn nhất thế giới. Theo Larry Neal thuộc Đại học Illinois, cuộc cách mạng công nghiệp đã xảy ra đúng trong giai đoạn diễn ra các cuộc chiến tranh của Napoleon cuối thế kỷ 18 và đầu thế kỷ 19 và chúng chính là động lực của cuộc cách mạng này.

Những phản ứng trước các cuộc khủng hoảng đã củng cố sức mạnh của nhà nước. Thuế thu nhập của Pháp năm 1914 là 0%; một năm sau khi kết thúc cuộc Chiến tranh thế giới thứ nhất, mức thuế này là 50%. Canada đã áp dụng thuế thu nhập vào năm 1917 như một biện pháp tạm thời để cung cấp tài chính cho cuộc chiến này. Trong cuộc Chiến tranh thế giới thứ hai, thuế thu nhập ở Mỹ đã chuyển từ “thuế giai cấp” sang “thuế đa số” với số người nộp thuế tăng từ 7 triệu người vào năm 1940 lên 42 triệu người vào năm 1945 (ngày nay số người Mỹ phải nộp thuế nhiều hơn gấp đôi). Chiến tranh thế giới thứ hai cũng dẫn đến những yêu cầu đòi hỏi phải có một hệ thống phúc lợi suốt đời. Động lực của cuộc Chiến tranh Lạnh cũng vậy: Các chính phủ trong thế giới tư bản muốn ngăn chặn một cuộc nổi loạn của những người cộng sản. Mô hình do nhà nước lãnh đạo được các nước châu Âu theo đuổi trong giai đoạn 1950-1970, theo đó các quan chức nhà nước kiểm soát các hệ thống dịch vụ từ mạng lưới điện đến các hệ thống giao thông. Việc nhà nước quản lý mọi thứ và người dân phải hy sinh nhiều, cả trên chiến trường ở nước ngoài lẫn ở trong nước, có thể là điều kỳ quặc đối với những nước chưa từng trải qua chiến tranh.

Hệ tư tưởng mới
Những ảnh hưởng lâu dài của đại dịch COVID-19 là gì? Hãy bắt đầu từ quy mô của nhà nước. Trong năm tới, nợ chính phủ sẽ tăng mạnh vì chi tiêu tăng vọt và nguồn thu thuế giảm mạnh. Khi nền kinh tế phục hồi, sự chú ý sẽ chuyển sang việc trả nợ. Cuốn sách “Vốn và hệ tư tưởng” của nhà kinh tế người Pháp Thomas Guletty cho thấy sau hai cuộc chiến tranh thế giới, nhiều chính phủ phương Tây đã chuyển sang tăng thuế thu nhập và tài sản đối với những người giàu có nhất để đạt được mục tiêu trả nợ đó. Một lựa chọn khác là đàn áp tài chính, theo đó người dân bị ép phải cho chính phủ vay với lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường.

Những thay đổi của các ngân hàng trung ương cũng có ảnh hưởng lâu dài. Rất ít nhà kinh tế tin rằng sự hợp tác chặt chẽ giữa các cơ quan tài chính và tiền tệ có nguy cơ sớm tạo ra lạm phát phi mã, như đã xảy ra ở Venezuela và Zimbawe (lo ngại lớn hiện nay nếu có là tình trạng giảm phát, nhất là do giá dầu giảm). Tuy nhiên, giống như trong giai đoạn 2008-2009, việc sử dụng biện pháp nới lỏng định lượng đã mở ra cơ hội để giải quyết nhiều vấn đề tương tự. Vì vậy, khó mà lập luận rằng “đồng tiền ma thuật” không tồn tại. Các chính trị gia trong tương lai có thể dựa vào các ngân hàng trung ương để chốt lãi suất ở mức 0% nhằm hỗ trợ chính phủ trong việc đi vay, ngay cả trong thời kỳ kinh tế tăng trưởng và tỷ lệ thất nghiệp thấp. Nếu các ngân hàng trung ương cam kết hỗ trợ chính phủ trong thời kỳ đại dịch COVID-19, thì câu hỏi đặt ra là: Vì sao không tài trợ một cuộc chiến tốn kém chống lại kẻ thù nước ngoài hoặc đầu tư cho một thỏa thuận xanh mới?

Tác động cuối cùng của các biện pháp can thiệp hiện tại liên quan đến khả năng chịu rủi ro của các nhà hoạch định chính sách. Không ai cổ vũ một công ty phá sản, nhưng thường thì điều này giúp chuyển các nguồn lực từ những người sử dụng kém hiệu quả sang người sử dụng hiệu quả hơn, do đó theo thời gian sẽ nâng cao năng suất và mức sống trung bình. Quan điểm mới rằng chính phủ cần phải bảo vệ các công ty, việc làm và thu nhập của người lao động bằng mọi giá có thể tồn tại, đặc biệt là nếu sự can thiệp đó thành công theo nghĩa hẹp.

Chính sách này sẽ chính thức chấm dứt khi đại dịch qua đi, nhưng áp lực chính trị đòi hỏi phải có các chương trình hỗ trợ tương tự, từ việc quốc hữu hóa các công ty khó khăn đến việc đảm bảo thu nhập cơ bản chung, có thể sẽ cao hơn khi đợt suy thoái mạnh tiếp theo xảy ra. Nếu các chính trị gia có thể bảo vệ việc làm và thu nhập trong cuộc khủng hoảng này, thì nhiều người sẽ thấy không có lý do gì lại không cố gắng trong lần khủng hoảng tiếp theo.

Việc kêu gọi chính phủ có các biện pháp tài chính và tiền tệ tích cực hơn sẽ đi ngược lại với yêu cầu điều chỉnh chi tiêu nhà nước. Khu vực công có xu hướng cung cấp dịch vụ trong những lĩnh vực sử dụng nhiều lao động và khó cải thiện năng suất như chăm sóc sức khỏe và giáo dục. Mức lương của lao động ở các lĩnh vực này phải tương ứng với mức lương ở các lĩnh vực khác để có thể duy trì hoạt động ngay cả khi các lĩnh vực này có năng suất kém hơn – một hiện tượng làm tăng chi phí dự phòng. Từ lâu trước khi đại dịch COVID-19 bùng phát, các chuyên gia tài chính đã lập luận rằng chi tiêu chính phủ sẽ tăng vọt trong những năm 2020, ngay cả khi không có khủng hoảng. Điều đó không chỉ vì dân số già làm tăng nhu cầu chăm sóc sức khỏe, mà còn vì các hệ thống y tế có thể điều trị nhiều bệnh một cách hiệu quả hơn, khiến chi phí gia tăng.

Những ảnh hưởng kinh tế của đại dịch này vượt xa vai trò của nhà nước. Các quốc gia thậm chí có thể ít chào đón người nhập cư hơn – họ tin rằng điều này có thể giúp giảm khả năng lây nhiễm từ người nước ngoài. Theo lôgích này, sự phản kháng đối với việc phát triển các trung tâm đô thị đông đúc có thể tăng lên, do đó hạn chế việc xây dựng nhà ở mới và làm gia tăng chi phí. Nhiều quốc gia có thể tìm cách tự cung tự cấp trong việc sản xuất các mặt hàng chiến lược như dược phẩm, thiết bị y tế và thậm chí là cả giấy vệ sinh, góp phần kéo lùi tiến trình toàn cầu hóa. Tuy nhiên, việc định nghĩa lại vai trò của nhà nước có thể là sự thay đổi đáng kể nhất. Các quy tắc của cuộc chơi đã thay đổi. Một thay đổi căn bản khác đang xuất hiện.

Trần Quyên